De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 14 oktober 2026 het besluit vernietigd waarmee de gemeenteraad van Sluis weigerde een bestemmingsplan vast te stellen voor een hotel in het voormalige bankgebouw aan de Markt 3 en het pand Raamstraat 1 in Oostburg (ECLI:NL:RVS:2026:6099). De raad mocht weliswaar afzien van het verrekenen van de parkeerbehoefte van het vroegere gebruik, maar heeft niet uitgelegd waarom hij een parkeernorm hanteerde die volgens het eigen beleid in Oostburg helemaal niet geldt. Daarmee is de weigering onvoldoende gemotiveerd. De raad moet opnieuw beslissen.

Een leeg bankgebouw met een luchtbrug

De zaak draait om twee panden in het centrum van Oostburg, in de Zeeuws-Vlaamse gemeente Sluis. Volgens de uitspraak is Trusthave Management B.V., gevestigd in Den Haag, samen met een geanonimiseerde mede-appellant eigenaar van de gebouwen aan de Markt 3 en de Raamstraat 1. De twee panden zijn met elkaar verbonden via een luchtbrug. De eigenaar wil er een hotel van maken en vroeg de gemeenteraad daarom het ontwerpbestemmingsplan “Markt 3 en Raamstraat 1, Oostburg” vast te stellen.

Uit de toelichting bij dat ontwerpbestemmingsplan, gedateerd 19 oktober 2022 en gepubliceerd op ruimtelijkeplannen.nl, blijkt meer over de achtergrond. Het pand aan de Markt 3 is altijd als bankgebouw gebruikt en wordt in de toelichting omschreven als een van de statigste panden aan de Markt. Het is aangewezen als gemeentelijk monument en geldt als voorbeeld van de wederopbouwarchitectuur. Het achterliggende pand aan de Raamstraat 1 hoorde bij het bankcomplex. De toelichting meldt dat het gebouw al geruime tijd leegstaat en dat het achterstallige onderhoud aan de gevels zichtbaar begint te worden.

Het plan voorzag in een grondige renovatie en verduurzaming, met behoud van de karakteristieke voorgevel. Omdat de bestaande panden te weinig inhoud hebben voor een rendabel aantal kamers, zou aan de achterzijde van de Markt 3 en op de Raamstraat 1 een verdieping worden toegevoegd. De toelichting spreekt van een hotel met ongeveer vijftig kamers en voorzieningen als een eetzaal, sportruimte en sauna, met als ambitie een vier- of in elk geval driesterrenniveau. In het ontwerpbestemmingsplan zelf kreeg de Raamstraat 1 volgens de uitspraak de aanduiding “specifieke vorm van horeca – hotel”, werd de maximale goothoogte aan de achterzijde van de Markt 3 verhoogd naar 8 meter en waren in de bouwvlakken maximaal zestig hotelkamers toegestaan.

Parkeren als struikelblok

Op 8 februari 2024 wees de raad het verzoek af. De enige weigeringsgrond die in de uitspraak wordt besproken, is parkeren. Volgens de raad paste het plan niet binnen een goede ruimtelijke ordening, omdat het niet voorzag in het opvangen van de parkeerbehoefte die het hotel zou veroorzaken. De raad baseerde zich daarbij op een second opinion van adviesbureau Goudappel. Dat bureau had het parkeeronderzoek beoordeeld dat De Verkeerstellers in juli 2022 voor het ontwerpbestemmingsplan hadden uitgevoerd.

Dat parkeeronderzoek kwam tot een heel andere conclusie. In de toelichting bij het ontwerpplan staat dat op eigen terrein geen ruimte is om te parkeren, maar dat de openbare parkeerplaatsen in Oostburg bij maximale bezetting nog altijd voor minder dan de helft bezet waren. Volgens de onderzoekers konden er dan nog ruim tweehonderd auto’s in de openbare ruimte terecht. Ook binnen en buiten de blauwe zone, waar maximaal twee uur geparkeerd mag worden, zou ruim voldoende capaciteit beschikbaar zijn. De initiatiefnemer rekende zelf voor vijftig kamers met een behoefte van 55 parkeerplaatsen, uitgaande van 1,1 plaats per kamer, en wees erop dat ook het vroegere kantoorgebruik al parkeerdruk met zich meebracht.

Twee beroepsgronden: salderen en de verkeerde norm

Trusthave Management stelde in beroep bij de Afdeling dat de parkeerbehoefte onjuist was berekend. Zij voerde twee punten aan.

Het eerste punt ging over salderen. Bij functiewijzigingen is het gebruikelijk dat de parkeerbehoefte van de oude functie wordt afgetrokken van die van de nieuwe functie; alleen de toename telt dan. Volgens de appellant schrijft de gemeentelijke beleidsregel voor Oostburg dat ook expliciet voor. De Afdeling citeert paragraaf 2.2 van de “beleidsregel parkeren kern Oostburg” die het college van burgemeester en wethouders op 12 september 2017 vaststelde. Daarin staat dat bij verbouwplannen en gebruikswijzigingen de parkeereis van de oude functie op eigen erf in mindering wordt gebracht op de nieuwe parkeerbehoefte.

Het tweede punt ging over de norm zelf. De second opinion van Goudappel rekende met 11 parkeerplaatsen per 10 hotelkamers. Volgens de appellant had de raad die norm niet mogen toepassen.

Om dit te beoordelen, zette de Afdeling het gemeentelijke beleid op een rij. Op 23 september 2021 stelde de raad het “Beleid parkeernormen” vast. Daarin staat dat voor Oostburg niet de normen uit dat beleid gelden, maar die uit de beleidsregel van 2017. Die beleidsregel is op haar beurt een uitwerking van het visiedocument “Krachtig Verbonden” (2016–2020), dat de raad in december 2015 vaststelde. In dat visiedocument staat dat in gebieden met de bestemming Gemengd en Centrum in beginsel geen parkeernorm wordt gehanteerd bij functiewijzigingen en bouwplannen, behalve bij initiatieven die de parkeerdruk aanzienlijk verhogen, zoals een supermarkt of een appartementencomplex. De beleidsregel werkt dat uit met de stelregel dat een parkeerbehoefte tot maximaal vijf plaatsen wordt opgevangen in de bestaande openbare parkeercapaciteit, zonder dat de initiatiefnemer parkeerplaatsen hoeft aan te leggen of daarvoor hoeft te betalen. De beleidsregel vermeldt daarbij dat er in Oostburg geen sprake is van een onevenredige parkeerdruk.

Salderen na twintig jaar leegstand: de raad krijgt gelijk

Op het eerste punt krijgt de raad gelijk. De beleidsregel van 2017 bevat geen criteria voor situaties waarin salderen niet mogelijk is. De raad had daar toch van afgezien, omdat de panden ten tijde van het besluit al bijna twintig jaar leegstonden en het centrum van Oostburg in die periode is heringericht, onder meer als autoluw gebied. Op de zitting lichtte de raad toe dat hij geen vaste leegstandstermijn hanteert, maar dat na zo’n lange periode de parkeerbehoefte van de vorige functie niet meer op objectieve wijze is vast te stellen. Een behoefte die niet objectief kan worden bepaald, kan ook niet worden afgetrokken.

De Afdeling vindt dat standpunt niet onredelijk. Zij wijst erop dat voor salderen als uitgangspunt geldt dat de parkeerbehoefte van de vorige functie in zekere mate objectief moet kunnen worden vastgesteld. Daarvoor verwijst de Afdeling naar haar eigen uitspraak van 26 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1313). Die zaak ging over een omgevingsvergunning voor de verbouwing van een pand in Zeist, waarin een slagerij, een broodjeszaak en een bovenwoning plaats moesten maken voor zes appartementen. De Afdeling oordeelde daar dat salderen ook mogelijk is als het parkeerbeleid daar niets over zegt, maar dat de bestaande parkeerbehoefte dan wel objectief moet kunnen worden bepaald. Bij een functiewijziging moet het bestuursorgaan bovendien motiveren hoe rekening is gehouden met het feit dat de oude en de nieuwe parkeervraag niet op hetzelfde moment van de dag hoeven te ontstaan.

Trusthave Management had volgens de Afdeling niet overtuigend weersproken dat een objectieve vaststelling in Oostburg niet meer mogelijk was. De raad mocht er dus van uitgaan dat salderen hier niet aan de orde was.

Verkeerde parkeernorm: het besluit sneuvelt toch

Toch blijft de weigering niet overeind. De Afdeling stelt vast dat de berekening in de second opinion van Goudappel steunt op de norm van 11 parkeerplaatsen per 10 hotelkamers. Die norm komt uit het Beleid 2021. Maar juist dat beleid bepaalt dat voor Oostburg de beleidsregel van 2017 geldt, en daarin komt die norm niet voor. De raad heeft niet uitgelegd waarom hij desondanks de norm uit het Beleid 2021 heeft toegepast.

Daarmee heeft de raad volgens de Afdeling onvoldoende duidelijk gemaakt waarom het plan niet voorziet in het opvangen van de parkeerbehoefte van het hotel. Het besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die bepaling eist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond en het besluit van 8 februari 2024 wordt vernietigd.

De raad moet de proceskosten van de appellanten vergoeden tot een bedrag van € 1.868 en het griffierecht van € 371 terugbetalen. De zaak werd op 18 september 2026 ter zitting behandeld en afgedaan door een enkelvoudige kamer, met mr. J.J.W.P. van Gastel als lid.

Juridisch kader: oud recht blijft gelden

Opvallend is dat de Afdeling deze zaak nog volledig naar het oude recht beoordeelt, hoewel de Omgevingswet al sinds 1 januari 2024 van kracht is. Dat volgt uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet. Als een aanvraag is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft het oude recht van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk is. Omdat het verzoek om een bestemmingsplan vast te stellen vóór 1 januari 2024 was ingediend, is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) dus nog van toepassing.

De Afdeling voegt eraan toe dat dit ook geldt voor het nieuwe besluit dat de raad nu moet nemen. Zij verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 17 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1529). In die zaak, over de weigering van de gemeenteraad van Hollands Kroon om een bestemmingsplan vast te stellen voor een tweede woning in Lutjewinkel, oordeelde de Afdeling dat artikel 4.3 van de Invoeringswet van toepassing is op een besluit tot afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. De specifieke overgangsbepaling voor omgevingsplannen in artikel 4.6 van de Invoeringswet ziet volgens die uitspraak alleen op een bestemmingsplan dat daadwerkelijk wordt vastgesteld, niet op een weigering.

Inhoudelijk gaat het om de toets of een plan past binnen een goede ruimtelijke ordening, zoals artikel 3.1 van de Wro dat vereist. De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die afweging niet zelf, maar toetst of het besluit in overeenstemming is met het recht. In haar toetsingskader noemt de Afdeling ook de vraag of de nadelige gevolgen van een besluit onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die ermee worden gediend. Een initiatiefnemer heeft dus geen recht op een bestemmingsplan, maar wel op een besluit dat zorgvuldig is voorbereid en deugdelijk is gemotiveerd.

Tweede hotelzaak over parkeren in een week

Het is de tweede uitspraak van de Afdeling in korte tijd waarin een Zeeuws hotelproject strandt op de onderbouwing van parkeren. Op 7 oktober 2026 oordeelde de Afdeling in een zaak over een hotel met restaurant aan de Laone 32 in Renesse (ECLI:NL:RVS:2026:5918). Daar ging het om een omgevingsvergunning die het college van Schouwen-Duiveland had verleend aan United O.G. B.V. voor een hotel met 25 kamers en 33 appartementen ter vervanging van een bestaand restaurant.

In Renesse was de rol van gemeente en initiatiefnemer omgekeerd: daar verdedigde het college de vergunning en waren het omwonenden die in hoger beroep gingen. Het college had becijferd dat het nieuwe hotel en restaurant 13 parkeerplaatsen extra nodig hadden, na saldering met de parkeerbehoefte van het vroegere restaurant. De Afdeling vond die berekening onvoldoende gemotiveerd. Er was gerekend met oppervlaktematen uit een stikstofrapport, het verdwijnen van enkele bestaande parkeerplaatsen naast het gebouw was niet meegenomen en volgens het gemeentelijke parkeerbeleid had voor een plan met twee functies een parkeerbalans moeten worden opgesteld. Bovendien was niet geborgd dat de benodigde extra plaatsen op het naastgelegen openbare parkeerterrein ook echt zouden worden aangelegd en in stand gehouden. Opvallend is dat de Afdeling in Renesse geen bezwaar had tegen het salderen zelf, terwijl zij in Oostburg aanvaardt dat de raad juist van salderen afzag. Het verschil zit in de feiten: in Renesse was sprake van een bestaand restaurant in gebruik, in Oostburg van bijna twintig jaar leegstand.

Samen met de Zeistse uitspraak uit 2025 laten de zaken een consistente lijn zien. Salderen is een gangbaar en aanvaard uitgangspunt, ook als het beleid er niets over zegt, maar het vereist een objectief vast te stellen bestaande parkeervraag. En wie een parkeerberekening gebruikt om een besluit te dragen, moet de juiste norm hanteren, alle relevante gegevens meenemen en uitleggen waarom.

Betekenis voor eigenaren, ontwikkelaars en beleggers

Voor eigenaren van leegstaande kantoren, bankgebouwen en winkelpanden die een herbestemming naar hotel, wonen of horeca overwegen, bevat de uitspraak een aantal praktische lessen.

Allereerst: langdurige leegstand kan het voordeel van salderen tenietdoen. Wie rekent op aftrek van de parkeerbehoefte van het vroegere gebruik, doet er goed aan dat vroegere gebruik zo concreet mogelijk te documenteren, bijvoorbeeld met gegevens over vloeroppervlak, aantallen werkplekken, bezoekersaantallen en de toen geldende parkeernormen. Hoe langer een pand leegstaat en hoe meer de omgeving verandert, hoe lastiger het wordt om aannemelijk te maken dat die oude parkeervraag nog objectief vast te stellen is. De Afdeling aanvaardt hier dat een gemeente zonder vaste termijn per geval mag beoordelen of salderen nog zinvol is.

Ten tweede: controleer welk parkeerbeleid precies van toepassing is. Veel gemeenten hebben gelaagd beleid, met algemene normen voor de hele gemeente en afwijkende regels voor specifieke kernen of centrumgebieden. In Sluis bleek de algemene norm uit 2021 uitdrukkelijk niet te gelden voor Oostburg. Een initiatiefnemer die dat onderscheid tijdig signaleert, heeft een sterk argument in handen.

Ten derde: een second opinion van de gemeente is niet onaantastbaar. In deze zaak was het juist de second opinion die de gemeente gebruikte om het onderzoek van de initiatiefnemer te weerleggen, maar die second opinion werkte met een norm die volgens het eigen beleid niet van toepassing was. Het loont om contra-expertises kritisch te toetsen aan het geldende beleid.

Ten vierde: de overgang naar de Omgevingswet speelt in lopende dossiers nog jarenlang een rol. Aanvragen die vóór 1 januari 2024 zijn ingediend, blijven onder het oude recht vallen tot er een onherroepelijk besluit ligt. Dat geldt ook voor een nieuw besluit na een vernietiging. Onder de Omgevingswet worden parkeerregels voor nieuwe initiatieven in het omgevingsplan opgenomen; voor deze aanvraag blijft echter het kader van de Wro en het bijbehorende gemeentelijke beleid leidend.

Ten slotte is het goed om de reikwijdte van de uitspraak niet te overschatten. De Afdeling heeft niet geoordeeld dat het hotel er moet komen of dat de parkeerbehoefte in de openbare ruimte kan worden opgevangen. Zij heeft alleen vastgesteld dat de weigering niet deugdelijk is gemotiveerd. De gemeenteraad behoudt zijn beleidsruimte.

Wat nu volgt

Het besluit van 8 februari 2024 is vernietigd, waardoor de aanvraag van Trusthave Management opnieuw voorligt bij de gemeenteraad van Sluis. De Afdeling heeft niet zelf in de zaak voorzien en heeft ook geen termijn genoemd waarbinnen de raad moet beslissen. Op het nieuwe besluit blijft het recht van vóór 1 januari 2024 van toepassing.

De raad kan het bestemmingsplan alsnog vaststellen, maar kan ook opnieuw weigeren, mits hij de parkeerbehoefte dan berekent op basis van het beleid dat voor Oostburg geldt, of goed uitlegt waarom hij van dat beleid afwijkt. De vraag hoe de beleidsregel van 2017, met haar uitgangspunt dat in het centrum in beginsel geen parkeernorm geldt behalve bij ontwikkelingen die de parkeerdruk aanzienlijk verhogen, zich verhoudt tot een hotel met tientallen kamers, zal daarbij centraal staan. Tegen een nieuw besluit staat volgens het oude recht opnieuw beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Voor het monumentale bankgebouw aan de Markt, dat volgens de plantoelichting al geruime tijd leegstaat, betekent dit dat de toekomst voorlopig onzeker blijft.

Lees ook: Raad van State: vergunning hotel Renesse sneuvelt op verkeer en parkeren en Rli: Omgevingswet maakt milieutoezicht lastiger, bedrijven kampen met meer onzekerheid.

Bron: Raad van State, uitspraak 14 oktober 2026, ECLI:NL:RVS:2026:6099 (rechtspraak.nl)

Extra bronnen: ECLI:NL:RVS:2025:1313 · ECLI:NL:RVS:2024:1529 · ECLI:NL:RVS:2026:5918 · Toelichting ontwerpbestemmingsplan Markt 3 en Raamstraat 1, Oostburg (ruimtelijkeplannen.nl)

Beeld: “East Hotel Lobby Brickell City Centre” by Phillip Pessar is licensed under CC BY 2.0. (afbeelding)