Eiser / appellant: [appellant A] en anderen (omwonenden aan de Laone in Renesse) · Wederpartij: het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland (vergunninghouder en partij: United O.G. B.V.)

Instantie: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak · Datum: 7 oktober 2026 · ECLI: ECLI:NL:RVS:2026:5918

Advocaat eiser: mr. M.J.J. de Winter (WNTR Advocatuur) · Advocaat wederpartij: mr. C.G.J.M. Termaat (Brunet Advocaten) voor United O.G. B.V.; het college werd vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad

Deelgebied: Omgevingsrecht

De omgevingsvergunning voor een nieuw hotel met restaurant aan de Laone 32 in Renesse is door de Raad van State opnieuw onderuitgehaald. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde op 7 oktober 2026 dat de gemeente Schouwen-Duiveland onvoldoende heeft onderbouwd wat het plan van ontwikkelaar United O.G. B.V. betekent voor de verkeersveiligheid in de smalle straat en hoeveel extra parkeerplaatsen er nodig zijn. Ook is volgens de Afdeling niet verzekerd dat de toegezegde parkeerplaatsen er daadwerkelijk komen. Op de meeste andere punten, zoals de bouwmassa, de stedenbouwkundige inpassing en de vraag of een hotel binnen de horecabestemming past, kregen de gemeente en de ontwikkelaar wel gelijk. Het college moet nu een nieuw besluit op bezwaar nemen. Tegen dat besluit kan alleen nog beroep worden ingesteld bij de Raad van State zelf.

Het plan: 25 hotelkamers en 33 appartementen op een hoekperceel

Het bouwplan gaat over een hoekperceel aan de Laone in Renesse, de badplaats op de Kop van Schouwen. Er staat nu een restaurant. Dat moet plaatsmaken voor een hotel met 25 kamers en 33 appartementen, met een restaurant en andere voorzieningen. Volgens de uitspraak horen daar onder meer wellness en vergaderfaciliteiten bij. Het gebouw krijgt drie bouwlagen en een totale oppervlakte van 1.253 m².

Voor zo’n bouwplan was het geldende bestemmingsplan te krap. Op het perceel geldt het bestemmingsplan “Kop van Schouwen”, inclusief de eerste herziening daarvan. Het perceel heeft de enkelbestemming “Horeca” en daarnaast een archeologische dubbelbestemming. Het college stelde zelf vast dat het plan op meerdere punten in strijd is met de planregels:

• Buiten het bouwvlak: ongeveer 58 m² van het gebouw komt buiten het bouwvlak, dichter bij de weg.
• Bebouwingspercentage: in het zuidelijke bouwvlak mag volgens het bestemmingsplan 10% worden bebouwd. Het plan gaat uit van ongeveer 35%. Het noordelijke bouwvlak mag helemaal worden bebouwd en wordt voor ongeveer 75% gebruikt.
• Hoogte: in het noordelijke deel wordt het gebouw 10,88 meter hoog, waar 10 meter is toegestaan. De goothoogte wordt 6,9 meter in plaats van 6 meter. In het zuidelijke deel is de overschrijding groter: een bouwhoogte van 10,4 meter en een goothoogte van 6,9 meter, waar 7 en 3 meter zijn toegestaan.
• Parkeren: op eigen terrein komt te weinig parkeergelegenheid. Dat is in strijd met het gemeentelijke “Parapluplan parkeernormen Schouwen-Duiveland”.

De aanvraag werd op 21 juli 2022 ingediend, dus vóór de Omgevingswet in werking trad. Daarom gold volgens het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet nog de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college week van het bestemmingsplan af met de zogeheten kruimelregeling. Dat is artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Voor de parkeereis gebruikte het college de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3.2 van het Parapluplan, via artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wabo. Bij de afwijking van het bestemmingsplan volgde de gemeente haar eigen “Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016”.

Procesverloop: van vergunning tot hoger beroep

Het college verleende de omgevingsvergunning op 23 maart 2023 aan United O.G. B.V. De vergunning gold voor de bouw van het hotel met restaurant en voor de aanleg van een uitweg. Een groep omwonenden, in de uitspraak aangeduid als [appellant A] en anderen, maakte bezwaar. Zij wonen aan de Laone of hebben daar een vakantiehuis. Ze vrezen dat hun woongenot achteruitgaat. Op 27 juli 2023 verklaarde het college het bezwaar gegrond. De vergunning bleef toch in stand, met een aangevulde motivering.

De omwonenden gingen in beroep bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant. Op 18 november 2024 vernietigde de rechtbank het besluit op bezwaar (zaaknummer 23/9511). Het college had volgens de rechtbank niet goed gemotiveerd waarom van de parkeerregels in het Parapluplan kon worden afgeweken. De rechtbank vond wel dat het college dat gebrek tijdens de procedure alsnog had hersteld. Daarom liet zij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand. In de praktijk bleef de vergunning dus overeind.

Daarop gingen de omwonenden in hoger beroep. Het college en United O.G. dienden een schriftelijke uiteenzetting in. De Afdeling behandelde de zaak op 24 juni 2026. De omwonenden werden bijgestaan door mr. M.J.J. de Winter, advocaat in Sint-Maartensdijk. Volgens de NOvA-advocatenzoeker werkt hij bij WNTR Advocatuur B.V. Het college werd vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad. United O.G. werd bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat in Nijmegen. Volgens het NOvA-register is hij verbonden aan Brunet Advocaten. De zaak werd behandeld door staatsraden mr. M.M. Kaajan (voorzitter), mr. J. Gundelach en mr. G.O. van Veldhuizen.

Standpunten van partijen

De omwonenden hadden op een groot aantal punten bezwaar tegen de vergunning. Ten eerste vonden zij dat een hotel helemaal niet binnen de bestemming paste. Het perceel heeft niet de aanduiding “specifieke vorm van horeca – hotel”. Bovendien zou de eerste herziening van het bestemmingsplan de verwijzing naar de Staat van Horeca-activiteiten onwerkbaar hebben gemaakt. Daar wordt namelijk verwezen naar een “bijlage 6 van de Staat van Horeca-activiteiten”, en die bijlage bestaat niet. Volgens hen was het college in bezwaar ook niet op dit punt ingegaan, in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Ten tweede vonden de omwonenden dat de gemeentelijke beleidsregels geen ruimte gaven voor dit plan. Een specifieke beleidsregel, artikel 7, bepaalt dat er in beginsel niet buiten het bouwvlak wordt gebouwd. Het algemene afwegingskader in artikel 15 zou daarom niet meer van toepassing kunnen zijn. Ook zou het plan op meerdere criteria uit dat afwegingskader niet voldoen: er wordt niet geanticipeerd op een nieuw bestemmingsplan, het plan is in strijd met bestaand ruimtelijk beleid en de ruimtelijke kwaliteit wordt aangetast. Om dat te onderbouwen legden de omwonenden een contra-expertise over van adviesbureau Reland, gedateerd 18 september 2024. Daarin wordt het gebouw beschreven als te massaal voor een dorpsgebied dat vooral uit laagbouw bestaat.

Ten derde kwamen de omwonenden op voor het algemeen belang van de verkeersveiligheid. De Laone is een zeer smalle straat, waar volgens hen nu al geregeld problemen ontstaan. Volgens hen waren de gebruikte verkeerstellingen niet representatief en was de toename van het verkeer verkeerd berekend. Ook vonden zij de parkeerbehoefte te laag ingeschat. Het college ging uit van 13 extra plaatsen, en volgens de omwonenden was niet geregeld dat die plaatsen er ook echt komen. Daarnaast voerden zij aan dat het plan niet uitvoerbaar is omdat de natuurtoestemming voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied “Kop van Schouwen” niet zal worden verleend.

Het college vond het plan juist stedenbouwkundig passend. Er is geen strakke rooilijn in de omgeving, het gaat om een hoekperceel waar meer massa verantwoord is, en de grootste massa ligt aan de achterkant (de oostzijde). Twee inkepingen aan de straatkant zorgen bovendien voor een rustiger straatbeeld. Voor het verkeer verwees het college naar ongeveer 316 verkeersbewegingen per etmaal. Dat zijn er 123 meer dan nu, bij een huidige intensiteit van ongeveer 1.750 bewegingen per etmaal. Volgens het college kan de Laone dat aan. De parkeerbehoefte zou stijgen van 96,9 naar 109,35 plaatsen. De 13 extra plaatsen zou United O.G. op eigen kosten aanleggen op het naastgelegen openbare parkeerterrein Laone/Rampweg. Dat was vastgelegd in een overeenkomst met de gemeente. United O.G. vroeg de Afdeling om het college de gelegenheid te geven eventuele gebreken te herstellen met een bestuurlijke lus.

Overwegingen van de Afdeling

Hotel past binnen de horecabestemming. De Afdeling ging niet mee met het standpunt van de omwonenden over de bestemming. Het college had in het contra-advies, dat bij het besluit op bezwaar hoort, wel degelijk op deze bezwaargrond gereageerd. Van strijd met artikel 7:11 Awb was dus geen sprake. Inhoudelijk vond de Afdeling dat de eerste herziening alleen de tekst van artikel 10.1 van het moederplan heeft vervangen. De Staat van Horeca-activiteiten is daarmee niet vervallen. De verwijzing naar een niet-bestaande “bijlage 6 van de Staat” noemde de Afdeling een evidente verschrijving. Bedoeld is bijlage 6 bij het bestemmingsplan, waarin de Staat van Horeca-activiteiten staat. In die Staat vallen zowel een hotel als een restaurant in categorie 1. Beide zijn dus toegestaan. Daarvoor is de specifieke hotelaanduiding op de verbeelding niet nodig.

Natuur wordt in een aparte procedure beoordeeld. Voor het plan is een natuurtoestemming nodig. United O.G. heeft die inmiddels aangevraagd bij gedeputeerde staten van Zeeland. Die aanvraag is volgens een brief van 27 maart 2025 voorlopig aangehouden. Of de toestemming wordt verleend, wordt volgens de Afdeling in die andere procedure beoordeeld. De omwonenden kunnen daar hun bezwaren over de gevolgen voor het Natura 2000-gebied aanvoeren. De aanhoudingsbrief bevat nog geen definitief oordeel, en er zijn op voorhand geen aanwijzingen dat de aanvraag wordt afgewezen. Daarom ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat het plan om deze reden niet uitvoerbaar is.

Beleidsregels laten afwijking toe. Artikel 7 van de beleidsregels sluit bouwen buiten het bouwvlak in beginsel uit. Maar artikel 14 geeft het college een algemene bevoegdheid om van de specifieke beleidsregels af te wijken, zowel in positieve als in negatieve zin. Artikel 15 is dan het toetsingskader. Het eerste criterium gaat over anticiperen op een nieuw bestemmingsplan. Dat betekent volgens de Afdeling niet dat afwijken alleen mag als er een nieuw plan in voorbereiding is. Is er geen nieuw plan in voorbereiding, dan speelt dit criterium simpelweg geen rol. Het college mocht de afwijking van artikel 7 verantwoord vinden: het gaat om 58 m² buiten het bouwvlak bij een gebouw van 1.253 m², en sommige delen van het bouwvlak blijven juist onbebouwd.

Stedenbouwkundig aanvaardbaar. Over de maatvoering en de plaatsing van het gebouw had het college volgens de Afdeling voldoende gemotiveerd dat het plan stedenbouwkundig aanvaardbaar is. Het college heeft daarbij beleidsruimte. Dat de contra-expertise van Reland tot een andere waardering komt, maakt dat niet anders. Uit die contra-expertise blijkt niet dat het college van onjuiste stedenbouwkundige uitgangspunten is uitgegaan. Ook het oordeel van de rechtbank over het woon- en leefklimaat bleef staan. Het college mocht aannemen dat dit niet onevenredig wordt aangetast.

Verkeersveiligheid onvoldoende onderbouwd. Op dit punt ging het mis voor de gemeente. De Afdeling twijfelde niet aan het standpunt dat de huidige situatie op de Laone verkeersveilig is. Maar het college had niet duidelijk gemaakt wat het hotel met restaurant voor het verkeer betekent. Het baseerde de toename van het aantal verkeersbewegingen op een “Rapportage Stikstofdepositie” van 14 juli 2023. Die rapportage gaat uit van een bestaand restaurant van 645,9 m² en een nieuw restaurant van 265 m². Uit de tekeningen bij het besluit was de oppervlakte van het bestaande restaurant echter niet af te leiden. De omwonenden stelden gemotiveerd dat het bestaande restaurant veel kleiner is, en het college kon die twijfel op de zitting niet wegnemen. Daarnaast bleek op de zitting dat het bouwplan meer vierkante meters voor het restaurant toelaat dan de 265 m² waarmee gerekend is. Daardoor is onduidelijk of het college van de juiste gegevens is uitgegaan. Zowel de vergelijking tussen oud en nieuw als de berekening van het extra verkeer staan daarmee op losse schroeven. Aan het vierde criterium van het afwegingskader, de afweging van het individuele en het algemene belang, was daarom wat de verkeersveiligheid betreft niet voldaan.

Parkeren: telling en borging schieten tekort. Het college mocht wel van de parkeereis op eigen terrein afwijken. Het moet uitgaan van de aanvraag zoals die is ingediend, en die bevat geen parkeerplaatsen op eigen terrein. Ook het salderen van de bestaande en de toekomstige parkeervraag was toegestaan. En noch het bestemmingsplan noch het Parkeerbeleid 2017-2020 verbiedt om parkeerplaatsen in de openbare ruimte aan te leggen. Toch slaagde het hoger beroep op dit punt. Daar waren drie redenen voor:

1. De berekening van 13 extra plaatsen gebruikt dezelfde onzekere oppervlaktes uit de stikstofrapportage. Bovendien verdwijnen er volgens wat op de zitting bleek een paar bestaande parkeerplaatsen naast het gebouw. Daar is in de berekening geen rekening mee gehouden.
2. Hotel en restaurant zijn twee functies met elk een eigen parkeerbehoefte. Het Parkeerbeleid schrijft in dat geval een parkeerbalans voor. Een korte parkeerberekening is dan niet genoeg. De wellness en de vergaderzalen zijn volgens de Afdeling geen aparte functies, maar onderdeel van het hotel.
3. De aanleg is niet verzekerd. In een addendum van 22 juli 2024 bij de exploitatieovereenkomst spraken gemeente en United O.G. af dat de ontwikkelaar “zo mogelijk” 13 plaatsen aanlegt. Gebeurt dat niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is, dan betaalt de ontwikkelaar een financiële bijdrage. Volgens de toelichting op de zitting beslist het college daarna of het de ontbrekende plaatsen alsnog aanlegt. De Afdeling sloot daarom niet uit dat niet alle benodigde plaatsen er komen. De aanleg en het behoud van die plaatsen zijn dus onvoldoende verzekerd.

De rechtbank had volgens de Afdeling ten onrechte aangenomen dat het college het motiveringsgebrek tijdens de procedure had hersteld. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit hadden daarom niet in stand mogen blijven.

Geen bestuurlijke lus. Op het verzoek van United O.G. om een bestuurlijke lus ging de Afdeling niet in, vanwege de aard van de gebreken. Zij vernietigde de uitspraak van de rechtbank voor zover die de rechtsgevolgen in stand liet. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen. Op grond van artikel 8:113, tweede lid, Awb kan tegen dat besluit alleen beroep worden ingesteld bij de Afdeling. Dat voorkomt dat de zaak opnieuw via de rechtbank moet. Het college moet de proceskosten van de omwonenden vergoeden (€ 1.868) en het griffierecht terugbetalen (€ 279).

Juridisch kader

De zaak draait om de bevoegdheid van een gemeente om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. Onder de Wabo kon dat op drie manieren. De kruimelregeling (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, met artikel 4 van bijlage II Bor) is bedoeld voor kleinere afwijkingen, maar werd in de praktijk ook voor aanzienlijke bouwplannen gebruikt. Bij de binnenplanse afwijking (onder 1°) gebruikt het college een afwijkingsmogelijkheid die het plan zelf al biedt, zoals hier artikel 3.2 van het Parapluplan. Voor grotere projecten was er de uitgebreide procedure met een goede ruimtelijke onderbouwing (onder 3°). In alle gevallen moet het college een deugdelijk gemotiveerde belangenafweging maken (artikel 3:46 Awb). Heeft een gemeente beleidsregels voor die afweging vastgesteld, dan moet ze die ook zorgvuldig toepassen.

Sinds 1 januari 2024 heet zo’n afwijking onder de Omgevingswet een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het toetsingskader is nu een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Lopende aanvragen van vóór die datum vallen volgens artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet nog onder het oude recht. Dat geldt tot het besluit onherroepelijk is. Veel projecten die in 2022 en 2023 zijn aangevraagd, worden daardoor nog jarenlang volgens de Wabo beoordeeld. Deze zaak is daar een voorbeeld van.

Voor parkeren geldt al langer dat de bestuursrechter kritisch kijkt naar oplossingen buiten het eigen terrein. In de zaak van Lidl in Bergen (NH) (ECLI:NL:RVS:2022:2234, 3 augustus 2022) wilde de supermarktketen een voormalig bankgebouw in gebruik nemen. De Afdeling oordeelde dat alleen de extra parkeerbehoefte door het nieuwe gebruik meetelt. Ook mocht het college plaatsen op een openbaar parkeerterrein buiten beschouwing laten, omdat geen gewijzigde aanvraag was ingediend en er geen duidelijkheid over die plaatsen was. In de zaak van Belaggio B.V. in Den Haag (ECLI:NL:RVS:2024:4764, 20 november 2024) ging het om de verbouwing van een winkel tot zes studio’s. De Afdeling stelde daar dat parkeerplaatsen elders alleen meetellen als ze ook echt bruikbaar en bereikbaar zijn. Een gehuurde garage waar niet alle auto’s vrij in en uit konden rijden, voldeed daar niet aan. De uitspraak over Renesse past in die lijn. Parkeerplaatsen elders kunnen een oplossing zijn, maar dan moet vaststaan hoeveel er nodig zijn en dat ze er ook echt komen en blijven.

Betekenis voor ontwikkelaars, hoteliers en beleggers

De uitspraak is vooral relevant voor iedereen die horeca, hotels of gemengde projecten ontwikkelt in kustplaatsen en andere kernen waar de ruimte krap is. Drie lessen springen eruit.

Het verkeersonderzoek is net zo sterk als de invoergegevens. Het college gebruikte gegevens uit een stikstofrapportage om ook de verkeers- en parkeereffecten te bepalen. Dat is op zich efficiënt. Maar zodra de oppervlaktes van het bestaande en het nieuwe restaurant niet overeenkomen met de vergunningstekeningen, valt de hele onderbouwing om. Voor ontwikkelaars betekent dit dat bouwtekeningen, stikstofberekening, verkeersonderzoek en parkeerbalans op dezelfde, controleerbare cijfers moeten zijn gebaseerd. Omwonenden en hun adviseurs kijken juist naar die cijfers.

Een “inspanningsverplichting met afkoopsom” is niet genoeg om parkeren te verzekeren. Afspraken dat de ontwikkelaar “zo mogelijk” parkeerplaatsen aanlegt en anders een bijdrage betaalt, komen in de praktijk vaak voor in anterieure en exploitatieovereenkomsten. Volgens de Afdeling verzekeren die afspraken niet dat de plaatsen er komen, zeker niet als de gemeente na betaling van de bijdrage zelf nog beslist of de plaatsen worden aangelegd. Wie de parkeereis buiten het eigen terrein wil oplossen, doet er goed aan een harde realisatieverplichting af te spreken, met een concrete locatie, een termijn en een verplichting om de plaatsen in stand te houden. Die verplichting moet dan ook in de motivering van het besluit terugkomen.

Vertraging is het grootste risico. United O.G. vroeg de vergunning in juli 2022 aan. Ruim vier jaar later ligt er nog geen onherroepelijk besluit. Daarbij is ook de natuurtoestemming nog niet verleend. Voor beleggers en financiers in hotelvastgoed betekent dit dat de planning, de financieringsvoorwaarden en eventuele opschortende voorwaarden in koop- of ontwikkelovereenkomsten rekening moeten houden met een lange procedure. Dat geldt zeker voor plannen in of bij Natura 2000-gebieden en in toeristische kernen met veel betrokken omwonenden. Het positieve nieuws voor de ontwikkelaar is dat de Afdeling de meeste inhoudelijke bezwaren heeft verworpen. Het gaat om de bestemming, de bouwmassa en de stedenbouwkundige inpassing. De gebreken gaan over de onderbouwing, niet over de vraag of het plan op zich toelaatbaar is.

Voor omwonenden en hun adviseurs laat de zaak zien dat een gericht en goed onderbouwd betoog over de feitelijke uitgangspunten effect kan hebben. Hier ging het om de oppervlaktematen en het verdwijnen van bestaande parkeerplaatsen. Dat leverde meer op dan bredere bezwaren tegen de schaal van het project.

Praktische tips

• Laat alle onderzoeken op dezelfde, actuele maatvoering aansluiten. Leg de oppervlaktes van bestaande en nieuwe functies in één overzicht vast en verwijs daar in elk deelonderzoek naar (verkeer, parkeren, stikstof, geluid).
• Maak bij meerdere functies een volledige parkeerbalans. Een hotel met restaurant telt voor parkeren als twee functies met elk een eigen parkeerbehoefte. Houd rekening met parkeerplaatsen die door het plan verdwijnen.
• Leg parkeren buiten het eigen terrein hard vast. Kies voor een resultaatsverplichting met een concrete locatie, een termijn en instandhouding, eventueel met een voorwaarde in de vergunning. Vermijd formuleringen als “zo mogelijk” in combinatie met een afkoopsom zonder aanlegplicht.
• Pas gemeentelijke beleidsregels nauwkeurig toe. De Afdeling accepteert dat het college van een specifieke beleidsregel afwijkt, maar alleen met een uitdrukkelijke motivering zoals de beleidsregels zelf vereisen.
• Vraag de natuurtoestemming tijdig aan. Een aparte natuurprocedure kan de uitvoering van het project lang ophouden, ook als de omgevingsvergunning standhoudt.
• Check welk recht geldt. Bij aanvragen van vóór 1 januari 2024 blijft de Wabo van toepassing tot het besluit onherroepelijk is, ook bij een nieuw besluit op bezwaar.

Hoe nu verder

Het college van Schouwen-Duiveland moet opnieuw op het bezwaar van de omwonenden beslissen en daarbij rekening houden met de uitspraak. Dat betekent in de praktijk dat de verkeerseffecten opnieuw moeten worden berekend op basis van juiste oppervlaktes. Ook moet er een parkeerbalans komen en moet de aanleg van de parkeerplaatsen beter worden verzekerd. Tegen het nieuwe besluit kan alleen beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Daarnaast loopt nog de procedure voor de natuurtoestemming bij de provincie Zeeland. Zonder die toestemming kan het hotel niet worden gebouwd.

Bron: Raad van State, uitspraak 7 oktober 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5918 (rechtspraak.nl)

Extra bronnen: ECLI:NL:RVS:2022:2234 · ECLI:NL:RVS:2024:4764 · NOvA Advocatenzoeker – mr. M.J.J. de Winter · NOvA Advocatenzoeker – mr. C.G.J.M. Termaat

Beeld: “Building Construction” by 贝莉儿 NG, marked with CC0 1.0 (licentie) — afbeelding