Amsterdam mag darkstores van flitsbezorgers in een groot deel van de stad weren. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 25 juni 2025 het beroep van flitsbezorger Flink B.V. tegen het Amsterdamse paraplubestemmingsplan “Darkstores” ongegrond verklaard (ECLI:NL:RVS:2025:2848). Flink vond dat het gebruiksverbod in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn, maar de hoogste bestuursrechter volgt dat op geen enkel punt. Voor eigenaren en beleggers in winkel- en bedrijfsruimte in Amsterdam betekent de uitspraak dat flitsbezorging vanuit een opslagruimte in woon- en gemengde gebieden voortaan alleen nog via een afwijkingsvergunning mogelijk is.

Het plan: darkstores niet meer rechtstreeks toegestaan

De gemeenteraad van Amsterdam stelde het parapluplan “Darkstores” vast op 10 mei 2023. Het ontwerp lag sinds 5 januari 2023 ter inzage. Met het plan wordt de vestiging van darkstores in een groot deel van de stad planologisch niet meer rechtstreeks toegelaten. Artikel 2.2 van de planregels bepaalt dat de gronden in het plangebied niet als darkstore mogen worden gebruikt. Wie toch een darkstore wil vestigen of uitbreiden, heeft een omgevingsvergunning nodig om van dat verbod af te wijken. Volgens artikel 2.4 kan het college die verlenen als dat niet leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat, de gebruiksmogelijkheden van de openbare ruimte en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, met inachtneming van de Beleidsregel darkstores 2023.

De planregels definiëren een darkstore als een vorm van bedrijfsvoering die in hoofdzaak is gericht op de verkoop en zeer snelle bezorging (flitsbezorging) van online aangeboden producten, overwegend dagelijkse goederen, vanuit een opslagruimte. Of er ook een uitstalling, een afhaalloket of toegang voor winkelend publiek is, maakt voor de definitie niet uit.

De aanleiding voor het plan is volgens de uitspraak de toename van flitsbezorging vanuit darkstores en de daarmee samenhangende overlast voor bewoners en ondernemers: transportbewegingen van koeriers, laden en lossen, (brom)fietsen die op straat worden geparkeerd en rumoer van de bezorgers. Flink, die volgens de uitspraak verschillende vestigingen in Amsterdam heeft waar boodschappen en andere dagelijkse producten worden verkocht en die ook flitsbezorging aanbiedt, stelde beroep in.

Omdat het ontwerpplan vóór 1 januari 2024 ter inzage was gelegd, beoordeelde de Afdeling het beroep op grond van het overgangsrecht van de Invoeringswet Omgevingswet nog volgens het oude recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening.

Toets aan de Dienstenrichtlijn

Het beroep van Flink draaide vrijwel volledig om Europees recht. Flink betoogde dat het gebruiksverbod in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG). Dat artikel is niet in Nederlands recht omgezet, maar heeft volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie op dit punt rechtstreekse werking. De Afdeling verwijst daarvoor naar het arrest van 30 januari 2018 in de gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, bekend als Visser Vastgoed. In die zaak, over een bestemmingsplan in Appingedam dat detailhandel in schoenen en kleding op een perifere locatie uitsloot, oordeelde het Hof dat ook een bestemmingsplanregel die detailhandel beperkt onder de Dienstenrichtlijn kan vallen.

Vaststaat volgens de Afdeling dat het gebruiksverbod een ‘eis’ is in de zin van de richtlijn en een territoriale beperking. Zo’n eis moet voldoen aan drie voorwaarden: zij mag niet discrimineren naar nationaliteit of statutaire zetel, zij moet noodzakelijk zijn om een dwingende reden van algemeen belang, en zij moet evenredig zijn: geschikt, niet verder gaand dan nodig, en niet te vervangen door minder beperkende maatregelen. Over de noodzakelijkheid waren partijen het eens; de Afdeling ging daarom alleen in op discriminatie en evenredigheid.

Geen verkapte discriminatie

Flink betoogde dat de definitie indirect discrimineert. Het criterium dat de bedrijfsvoering “in hoofdzaak” op flitsbezorging gericht moet zijn, zou eerder worden gehaald door buitenlandse nieuwkomers dan door Nederlandse retailers die al langer actief zijn en zich vanuit de traditionele winkel hebben ontwikkeld.

De Afdeling verwerpt dat. De definitie dient om darkstores te onderscheiden van reguliere detailhandel, waarvoor een eigen bestemming bestaat. Volgens de toelichting van de raad wordt daarbij gekeken naar onder meer omzetcijfers, uitstraling, inrichting, presentatie, het aantal transacties en het personeelsbestand. Die criteria gelden voor iedere aanbieder op dezelfde manier. Hooguit worden nieuwkomers, ongeacht hun nationaliteit, sneller als darkstore aangemerkt. Supermarkten zijn in Amsterdam bovendien planologisch gereguleerd via een specifieke detailhandelsbestemming. Of daarbinnen ondergeschikte bezorgdiensten mogen, stond in deze procedure niet ter beoordeling. Waar geen detailhandelsbestemming geldt, is de darkstore-definitie voor iedere aanbieder bepalend. Uitstraling, het ontbreken van een vaste klantenkring of de herkenbaarheid als flitsbezorger leiden volgens de Afdeling niet tot de conclusie dat een buitenlandse aanbieder eerder als darkstore wordt aangemerkt dan een Nederlandse.

Coherent, geschikt en niet te zwaar

Flink voerde ook aan dat de gemeente niet coherent optreedt, omdat maaltijdbezorging en bezorging vanuit gewone winkels buiten het verbod vallen. De Afdeling stelt vast dat het doel van het plan is om de vestigingslocaties van darkstores te kunnen reguleren en voorwaarden te kunnen stellen, met het oog op een aangenaam woon-, leef- en vestigingsklimaat. Flitsbezorging vanuit darkstores is volgens de raad een nieuwe vorm van bedrijfsvoering die sinds 2020 opkwam. Uit klachten, handhavingsverzoeken en waarnemingen bleek dat die negatieve effecten op de omgeving kan hebben. Supermarkten en (afhaal)restaurants hebben volgens de raad niet dezelfde ruimtelijke effecten wat betreft transportbewegingen, frequent laden en lossen, het parkeren van (brom)fietsen in de openbare ruimte en uitstraling. Bovendien is de aanvaardbaarheid van die functies al beoordeeld bij de toekenning van hun eigen bestemmingen. De Afdeling vindt dat de raad het onderscheid inzichtelijk heeft gemaakt.

Op de vraag of het verbod effectief is, verlangt de rechtspraak een analyse met specifieke gegevens. De Afdeling verwijst naar haar tussenuitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062) en naar het VIPA-arrest van het Hof van 18 september 2019. Een cijfermatige onderbouwing is volgens de Afdeling alleen nodig als de omstandigheden daartoe aanleiding geven. In de plantoelichting beschrijft de raad hoe darkstores zich ook in smalle straten vestigden waar weinig ruimte is voor laden en lossen, wat tot onveilige verkeerssituaties kan leiden, en hoe vestigingen dicht bij woningen vaak en langdurig geluidsoverlast veroorzaakten, binnen en op straat, mede door ruime openingstijden. In winkel- en horecagebieden vindt de raad darkstores gelet op hun uitstraling niet representatief. Flink betwistte niet dat darkstores op bepaalde plekken verkeers- en geluidsoverlast kunnen veroorzaken, en de Afdeling acht dat aannemelijk. Het verbod is daarmee geschikt.

Flink stelde ten slotte dat lichtere maatregelen hadden volstaan, zoals beperkte exploitatietijden of eisen aan het uiterlijk. Volgens de Afdeling kunnen die de hinder wel beperken, maar bieden zij geen mogelijkheid om vooraf een ruimtelijke afweging te maken over de locatie. Het plan doet dat wel, en de afwijkingsmogelijkheid maakt maatwerk mogelijk. Die minder beperkende maatregelen leveren dus niet hetzelfde resultaat op.

Afwijkingsvergunning voldoende duidelijk

Ook de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.4 houdt stand. Flink betoogde dat die in strijd is met de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn, onder meer omdat onduidelijk zou zijn wanneer een darkstore in een gemengd gebied passend is. De Afdeling laat in het midden of artikel 2.4 een vergunningstelsel in de zin van de richtlijn is. Omdat het gebruiksverbod de toets van artikel 15 doorstaat, is er ook geen strijd met artikel 9. Wat de duidelijkheid betreft: artikel 10 verzet zich volgens de Afdeling niet tegen criteria waarbij het bestuur beoordelingsruimte heeft, zolang vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria is voldaan. Die concretisering mag in een beleidsregel staan, hier de Beleidsregel darkstores 2023. Daarin wordt onder meer gekeken naar milieuhinder zoals geluid en licht, verkeersaantrekkende werking, verkeersveiligheid, gebruik van de openbare ruimte, parkeerdruk en representativiteit.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalde om dezelfde redenen als het coherentiebetoog. De Afdeling verklaarde het beroep ongegrond en veroordeelde de raad niet in de proceskosten. De uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg (voorzitter), mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar.

De bouwstenen van de toets

De uitspraak is ook voor andere gemeenten interessant, omdat de Afdeling stap voor stap laat zien welke Europese toetsstenen zij hanteert bij planregels die een dienstenactiviteit beperken. Voor het coherentievereiste baseert zij zich op de arresten Hartlauer (10 maart 2009) en Petersen (12 januari 2010) van het Hof van Justitie: een overheid moet haar doel op een samenhangende en systematische manier nastreven. Voor de bewijslast bij de vraag of er minder beperkende alternatieven zijn, haalt de Afdeling het arrest The Scotch Whisky Association (23 december 2015) aan: die last mag niet zo zwaar zijn dat de overheid positief moet aantonen dat geen enkele andere denkbare maatregel hetzelfde doel kan bereiken. Voor de eisen aan vergunningscriteria verwijst zij naar het arrest Libert (8 mei 2013), waaruit volgt dat vooraf duidelijk moet zijn wanneer aan de criteria is voldaan.

Daarnaast bouwt de uitspraak voort op eerdere Nederlandse rechtspraak van de Afdeling. Zij verwijst onder meer naar haar uitspraken van 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4173), 12 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:77), 1 juni 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1560), 17 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2594) en 2 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2834). Uit die lijn volgt dat een beleidsregel de open normen in een planregel mag invullen, en dat een gemeente haar keuzes niet altijd met cijfers hoeft te onderbouwen, mits de motivering concreet genoeg is om de evenredigheid te kunnen toetsen.

Voor de praktijk is vooral dat laatste punt van belang. Flink verweet de raad dat hij geen analyse met specifieke gegevens over de effectiviteit van het verbod had gemaakt. De Afdeling vond de beschrijving van de overlast in de plantoelichting, gecombineerd met het feit dat Flink die overlast als zodanig niet betwistte, voldoende. Een marktpartij die een planregel op Europese gronden wil aanvechten, doet er dus goed aan de feitelijke onderbouwing van de gemeente concreet te bestrijden, en niet alleen de juridische toets.

Achtergrond: van tijdelijke stop naar parapluplan

Het parapluplan is het sluitstuk van een traject dat in 2022 begon. Volgens berichtgeving van de NOS van 26 april 2022 had het Amsterdamse college in januari van dat jaar besloten voorlopig geen nieuwe darkstores toe te staan, telde de stad toen 31 darkstores, en verwachtte het college beleid met vestigingsvoorwaarden. In diezelfde periode oordeelde de voorzieningenrechter dat een darkstore van flitsbezorger Zapp moest sluiten, zoals de gemeente had opgedragen. Het ging om een vestiging in de Fagelstraat in Amsterdam-West, waar een basisschool in de straat zit. De rechter oordeelde volgens de NOS dat die vestiging feitelijk een opslag- en distributiecentrum was en geen detailhandel, omdat klanten er niet zelf producten uitkiezen en kopen. Die redenering, dat een darkstore planologisch iets anders is dan een winkel, ligt ook aan het parapluplan ten grondslag.

Volgens het ANP-bericht over de uitspraak van 25 juni 2025 mogen flitsbezorgers zich na het plan alleen nog op bedrijventerreinen vestigen en in gemengde woon-werkgebieden slechts bij hoge uitzondering.

Wat betekent dit voor eigenaren en beleggers?

Voor de Amsterdamse vastgoedmarkt heeft de uitspraak directe gevolgen.

• Plintverhuur: eigenaren van winkel- en bedrijfsruimte in woon- en gemengde gebieden kunnen hun ruimte niet zonder meer verhuren aan een flitsbezorger met een darkstore-concept. De huurder heeft een afwijkingsvergunning nodig, en de beleidsregel stelt daarvoor voorwaarden.
• Bedrijventerreinen: de vraag naar kleinschalige stadslogistiek verschuift naar bedrijventerreinen, waar darkstores wel passen. Dat kan de vraag naar kleine bedrijfsunits aan de stadsrand ondersteunen.
• Kwalificatie: de grens tussen een supermarkt met bezorgdienst en een darkstore loopt via het criterium ‘in hoofdzaak’. Bij het opstellen van huurcontracten is het verstandig het toegestane gebruik nauwkeurig te omschrijven en te laten aansluiten bij de geldende bestemming.
• Vergunningsrisico in het contract: verhuurt een eigenaar aan een partij waarvan het concept mogelijk onder de darkstore-definitie valt, dan ligt het voor de hand in de huurovereenkomst te regelen wie het risico draagt als de afwijkingsvergunning niet wordt verleend of later wordt gehandhaafd, bijvoorbeeld met een opschortende voorwaarde of een ontbindingsclausule.
• Europees recht als toets: de uitspraak laat zien dat gemeenten met een goed onderbouwde plantoelichting, gebaseerd op klachten, handhavingsverzoeken en waarnemingen, de toets van de Dienstenrichtlijn kunnen doorstaan, ook zonder uitgebreide cijfermatige analyse.

Wat volgt

Tegen een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak staat geen hoger beroep open. Het parapluplan is daarmee onherroepelijk. Sinds 1 januari 2024 maken bestemmingsplannen op grond van de Omgevingswet deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente; het verbod en de afwijkingsmogelijkheid blijven op die manier gelden. Voor flitsbezorgers die in Amsterdam actief willen blijven, verschuift de aandacht naar de vraag welke locaties onder de beleidsregel nog vergunbaar zijn.

Bron: Rechtspraak.nl – Raad van State, ECLI:NL:RVS:2025:2848 · Extra bronnen: Welingelichte Kringen (ANP), 25 juni 2025 · NOS, 26 april 2022