Het Gerechtshof Amsterdam heeft op 7 juli 2026 (ECLI:NL:GHAMS:2026:1831) het vonnis bekrachtigd waarin CCWH Holding B.V. werd veroordeeld tot betaling van dagboetes aan de gemeente Haarlemmermeer, omdat zij het hotel op haar erfpachtkavel aan de Zuidrand in Hoofddorp niet op tijd had afgebouwd en in gebruik genomen. CCWH moet daarnaast € 157.580,67 aan openstaande canon over 2026 en € 131.855,06 aan nieuwe dagboetes betalen, met wettelijke handelsrente. Het hof gaf CCWH op twee punten gedeeltelijk gelijk: over maart en april 2025 is geen boete meer verschuldigd, omdat het hotel toen volledig in gebruik was, en de boetes vanaf 1 juli 2024 worden met € 45.000 gematigd. Volgens het hof had de gemeente het boetebedrag moeten beperken toen de afbouw van het hotel vrijwel was voltooid.

In eerste aanleg had de Rechtbank Noord-Holland in haar vonnis van 10 april 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:3620) een ‘superboete’ op grond van de algemene erfpachtvoorwaarden (ten hoogste tienmaal de canon) geschrapt, maar wel ruim € 1,43 miljoen aan canon en dagboetes toegewezen. In hoger beroep ging het alleen nog over die dagboetes, de canon en de proceskosten.

Van hotelkavel naar dagboete

De feiten waren in hoger beroep niet in geschil. Bij notariële akte van 4 december 2014 gaf de gemeente Haarlemmermeer, ter uitvoering van een overeenkomst uit maart 2013, een perceel aan de Zuidrand in Hoofddorp in erfpacht uit aan CCWH, een vennootschap uit Rotterdam. Het perceel was bestemd voor de bouw en exploitatie van een hotel en een casino. Op de erfpacht waren de hoofdstukken 1 en 3 van de Algemene bepalingen voor voortdurende erfpacht gemeente Haarlemmermeer 2011 van toepassing. De akte gaf CCWH 24 maanden na vestiging van het erfpachtrecht om het perceel te bebouwen.

Op verzoek van CCWH, bij brief van 28 februari 2017, werd die termijn verlengd. In een eerste allonge van 27 mei 2017 gingen de 24 maanden opnieuw lopen vanaf 1 januari 2017, zodat de termijn op 31 december 2018 eindigde. Bij brief van 21 november 2018 vroeg CCWH opnieuw om uitstel. Dat leidde tot een tweede allonge (‘Allonge 2’). Daarin spraken partijen af dat de oplevering van de bebouwing, inclusief inrichting binnen en buiten en de ingebruikname van de gehele bebouwing als ‘hotel c.a.’, uiterlijk 31 juli 2019 moest plaatsvinden. Die verplichting werd uitdrukkelijk ondeelbaar genoemd.

Artikel 2 van Allonge 2 bevatte het boetebeding waar de procedure om draait. Bleef CCWH na 31 juli 2019 in gebreke, dan verbeurde zij voor iedere dag dat de niet-nakoming voortduurde een boete, zonder dat een ingebrekestelling nodig was. De dagboete is gelijk aan de wettelijke rente voor handelstransacties in de maand van het verzuim, berekend over de initiële grondwaarde van het perceel: € 315 maal 8.530 vierkante meter, ofwel € 2.686.950.

Bij een inspectie op 1 augustus 2019 constateerde de gemeente dat de bebouwing niet voltooid en niet gebruiksklaar was. Vanaf dat moment bracht zij de dagboete maandelijks in rekening. Medio juli 2020 ging het casino in het gebouw open. Volgens een opnamerapport van de gemeente van 3 januari 2024 waren die dag elf hotelkamers op twee verdiepingen bezet en negen kamers gereserveerd. Een deurwaarder stelde op 28 juni 2024 vast dat de eerste drie etages, elk met 27 kamers, ingericht en operationeel waren en dat de kamers op de vierde verdieping bijna geheel waren ingericht. Volgens een opnamerapport van 1 mei 2025 waren vijf van de zes verdiepingen in gebruik.

Wat in hoger beroep op tafel lag

CCWH stelde hoger beroep in bij dagvaarding van 7 mei 2024, hersteld bij exploot van 8 oktober 2024. Zij vroeg het hof het vonnis te vernietigen voor zover zij was veroordeeld tot betaling van boetes, btw daarover, rente en proceskosten. Daarnaast vorderde zij terugbetaling van € 197.604,67 aan boetes die zij al vóór het vonnis had betaald en van € 1.007.749,99 die zij ter uitvoering van het vonnis had betaald, voor zover dat geen canon of canonrente betrof. Ook vroeg zij een verklaring voor recht dat zij vanaf 1 juli 2024 geen boetes meer verschuldigd was, en anders matiging tot nihil, tot tien procent of tot een door het hof te bepalen bedrag. Verder wilde zij een verklaring voor recht dat over de boetes geen btw verschuldigd was.

De gemeente concludeerde tot bekrachtiging en stelde zelf incidenteel hoger beroep in. Na meerdere eiswijzigingen vorderde zij uiteindelijk € 384.505,02. Dat bedrag bestond uit € 157.580,67 aan canon over 2026 en € 226.924,35 aan dagboetes over de periode van juli 2024 tot en met april 2025. De dagboetes die tot en met juni 2024 in rekening waren gebracht, had CCWH inmiddels onder protest en ter uitvoering van het vonnis betaald.

Te laat voor nieuwe vorderingen

Het hof begon met twee procedurele punten. CCWH was in eerste aanleg gedaagde en had toen geen eis in reconventie ingesteld. Op grond van artikel 353 lid 1 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering kan zo’n partij in hoger beroep geen nieuwe vorderingen instellen, of zij nu appellant of geïntimeerde is. Volgens het hof is dat verbod absoluut, ook als de nieuwe vordering nauw samenhangt met de oorspronkelijke vordering. De meeste vorderingen van CCWH strandden daarom al op formele gronden. Twee uitzonderingen bleven over: een proceskostenveroordeling, die de rechter ambtshalve kan uitspreken, en terugbetaling van wat ter uitvoering van het vonnis was betaald, omdat dat een noodzakelijk gevolg zou zijn van vernietiging van dat vonnis.

De gemeente kreeg op het tweede procedurele punt wel ruimte. Volgens het hof kan een appellant zijn eis in beginsel niet later wijzigen dan bij memorie van grieven. Die regel is vaste rechtspraak van de Hoge Raad (zie onder meer HR 20 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BC4959). Een latere wijziging mag wel als die dient om de vordering aan te passen aan feiten die zich pas later hebben voorgedaan. Dat was hier het geval: de gemeente paste haar vordering steeds aan de doorlopende boetes en de nieuwe canonfactuur aan. CCWH maakte er bovendien geen bezwaar tegen. De gemeente liet in haar laatste akte van 14 april 2026 wel haar eis tot vergoeding van in hoger beroep gemaakte beslagkosten vallen.

Maart en april 2025: hotel was toen af

CCWH voerde vier verweren tegen de boetes aan. Het eerste slaagde gedeeltelijk. Volgens CCWH voldeed zij in ieder geval op 1 maart 2025 aan haar verplichting uit Allonge 2, zodat de boetes over maart en april 2025 ten onrechte waren gefactureerd. De gemeente beriep zich op een eigen inspectie van 2 mei 2025, waarin stond dat de zesde verdieping, de parkeerplaats en de keuken niet geheel waren voltooid of in gebruik.

Het hof vond die onderbouwing onvoldoende. Het inspectierapport bevatte van de zesde verdieping slechts twee foto’s: een gang en een dichte kamerdeur. CCWH legde daar schermafdrukken uit haar reserveringssysteem tegenover, waaruit bleek dat vanaf 1 maart 2025 kamers op de zesde verdieping aan gasten waren verhuurd, en verklaringen van een bestuurder/aandeelhouder, een directeur en een aandeelhouder. De gemeente legde niet uit hoe haar inspecteur uit foto’s van een gang en een gesloten deur kon afleiden dat de verdieping niet in gebruik was.

Ook het parkeerterrein bood de gemeente geen houvast. Volgens het eigen rapport was het in gebruik en stonden er tourbussen en personenauto’s op een bestraat terrein. De gemeente vond het terrein er slordig uitzien, maar het hof zag op de foto’s niet welke slordigheid werd bedoeld, en oordeelde dat slordige afwerking hoe dan ook niet betekent dat een parkeerterrein niet is opgeleverd. Een strook onbestrate grond elders op het terrein was niet aantoonbaar onderdeel van de parkeerplaats en bovendien een te beperkte onvolkomenheid.

Het laatste punt betrof de gesloten keuken van het restaurant. Het hof volgde CCWH in haar betoog dat een hotel niet noodzakelijk restaurantfaciliteiten hoeft te bieden. Het inspectierapport meldde een bezettingsgraad van meer dan tachtig procent, en de ruimte die voor het restaurant was bedoeld, was ingericht als feestzaal en stond dus niet leeg. CCWH was daarom over maart en april 2025 geen boetes verschuldigd. Over de periode van 1 augustus 2019 tot 1 maart 2025 in beginsel wel.

De maatstaf voor matiging

Het belangrijkste deel van het arrest gaat over het beroep van CCWH op matiging. Artikel 6:94 van het Burgerlijk Wetboek geeft de rechter de bevoegdheid om op verlangen van de schuldenaar een contractuele boete te matigen, maar alleen als de billijkheid dit klaarblijkelijk eist. De schuldeiser moet daarbij ten minste de wettelijke schadevergoeding overhouden. Het hof hanteerde de maatstaf uit de rechtspraak van de Hoge Raad (zie onder meer HR 27 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ6638): matiging is alleen aan de orde als toepassing van het boetebeding in de gegeven omstandigheden leidt tot een buitensporig en daarom onaanvaardbaar resultaat. Daarbij gaat het niet alleen om de verhouding tussen de werkelijke schade en de hoogte van de boete, maar ook om de aard van de overeenkomst, de inhoud en strekking van het beding en de omstandigheden waaronder het is ingeroepen. Die maatstaf noopt volgens het hof tot terughoudendheid.

Argumenten van CCWH die niet slaagden

CCWH voerde aan dat de gemeente de boetes eenzijdig had opgelegd, dat er niet over te onderhandelen viel en dat zij bij de onderhandelingen over Allonge 2 geen juridische bijstand had. Het hof verwierp dat. Vast stond dat de gemeente de tekst had opgesteld, maar CCWH had niet onderbouwd dat de gemeente niet bereid was over de tekst of de hoogte van de boetes te praten. Ter zitting bleek dat CCWH ook geen poging had gedaan om iets aan te passen. Dat zij geen juridisch advies inwon, komt volgens het hof voor haar eigen risico: zij drijft een professionele onderneming die regelmatig grote commerciële overeenkomsten sluit. Het hof wees er verder op dat Allonge 2 juist een verlenging inhield die CCWH zelf in haar brief van 21 november 2018 had voorgesteld, en dat de boete bij aanvang slechts € 588,92 per dag bedroeg.

Evenmin slaagde het argument dat CCWH zich niet had gerealiseerd dat Allonge 2 haar tot volledige ingebruikname verplichtte, terwijl de erfpachtakte alleen over bouwen sprak. De gemeente betwistte dat de allonge de verplichtingen uitbreidde. Maar zelfs als dat wel zo was, gaf dat geen grond voor matiging. Allonge 2 is volgens het hof een goed leesbaar document van vier artikelen. Een eventuele onduidelijkheid valt onder het ondernemersrisico van degene die tekent.

Tot dat ondernemersrisico rekende het hof ook het gebrek aan financiële middelen om de boetes te betalen, hinder door de coronacrisis en problemen met financiers. Dat CCWH de enige partij was die zich in het gebied Zuidrand vestigde, had alleen anders kunnen uitpakken als de gemeente op juridisch afdwingbare wijze had toegezegd dat er andere ondernemingen zouden komen. Zo’n toezegging had CCWH niet onderbouwd. Het betoog dat de boetes zo hoog waren opgelopen dat ze niet meer als prikkel werkten, vond het hof moeilijk te volgen. Dat CCWH ondanks de boetes niet nakwam, wijst volgens het hof er eerder op dat de boetes te laag waren dan dat ze gematigd moesten worden.

Tweewegenleer en doorkruising

CCWH betoogde ook dat de gemeente in strijd handelde met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de tweewegenleer, omdat zij in plaats van boetes de omgevingsvergunning had kunnen intrekken op grond van het toenmalige artikel 2.33 lid 2 onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De tweewegenleer houdt volgens het hof juist in dat een overheid in beginsel vrij is om haar doelen via het publiekrecht of het privaatrecht te bereiken. Voor zover CCWH een beroep deed op de doorkruisingsleer, die de Hoge Raad in 1990 in het Windmill-arrest formuleerde en die de privaatrechtelijke weg afsluit als die een publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar doorkruist, slaagde dat evenmin. De gemeente wilde met de boetes bereiken dat het hotel zo snel mogelijk werd afgebouwd en in gebruik genomen. Intrekking van de vergunning zou het tegendeel hebben bewerkstelligd, en zou CCWH bovendien elke mogelijkheid hebben ontnomen om met het hotel inkomsten te verdienen.

Waar de gemeente wel tekortschoot

CCWH voerde ten slotte aan dat de gemeente geen schade had geleden, dat de boetes in geen verhouding stonden tot enig nadeel en dat de gemeente de boetes niet had bijgesteld toen de bouw duidelijk vorderde. Op dit punt kreeg zij gedeeltelijk gelijk.

Het hof stelde voorop dat de gemeente met Allonge 2 in de eerste plaats een publiek belang diende: een goede ruimtelijke ordening. Dat belang laat zich moeilijk in geld uitdrukken, waardoor de vraag of de gemeente zelf schade leed weinig bruikbaar is. Wel is relevant welk belang de gemeente in de loop van de tijd nog had bij nakoming. Zij had er belang bij dat het perceel niet braak bleef liggen en dat het hotel daadwerkelijk werd geëxploiteerd, zodat CCWH genoeg inkomsten had om de canon te betalen en bedrijvigheid en toerisme werden gestimuleerd. Bij ondertekening van Allonge 2 en geruime tijd daarna had de gemeente volgens het hof een te respecteren belang bij onverkorte handhaving van het boetebeding.

Dat veranderde toen de bouw vrijwel klaar was. Uit het proces-verbaal van de deurwaarder bleek dat eind juni 2024 de bouw (bijna) geheel was voltooid en de begane grond, de eerste drie verdiepingen en het casino in gebruik waren. De gemeente bleef desondanks de volle dagboete factureren. Ook desgevraagd ter zitting kon zij niet uitleggen welk concreet belang zij vanaf dat moment nog had bij het in gebruik nemen van de laatste verdieping of verdiepingen. Gezien de voortgang en de financieel uitdagende situatie van CCWH had het volgens het hof voor de hand gelegen dat de gemeente op enig moment, en in ieder geval vanaf 1 juli 2024, het gefactureerde bedrag had beperkt om uitdrukking te geven aan de sterk afnemende ernst van de tekortkoming. Omdat zij dat niet deed, leidde onverkorte toepassing van het boetebeding vanaf 1 juli 2024 tot een buitensporig en daarom onaanvaardbaar resultaat.

Het hof matigde de boetes vanaf 1 juli 2024 met € 45.000. Een verdergaande matiging achtte het niet op zijn plaats, mede vanwege de terughoudende maatstaf. CCWH had ook betoogd dat de matiging al in het najaar van 2021 moest ingaan, maar dat had zij onvoldoende onderbouwd.

Redelijkheid, billijkheid en evenredigheid

De twee resterende verweren van CCWH leverden geen verdere verlaging op. Het beroep op de beperkende werking van redelijkheid en billijkheid (artikel 6:248 lid 2 BW) steunde op dezelfde argumenten als het matigingsverweer en faalde om dezelfde redenen, voor zover het niet al door de matiging was gehonoreerd.

Ook het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagde alleen voor de boetes vanaf 1 juli 2024. Voor de rest vond het hof het bedingen en factureren van de dagboetes een geschikte, noodzakelijke en evenwichtige manier om CCWH tot nakoming te bewegen. Het hof somde zes omstandigheden op: de gemeente diende een legitiem publiek doel; zij kwam met Allonge 2 tegemoet aan de uitdrukkelijke wens van CCWH om uitstel, met een termijn die CCWH zelf voorstelde; het door CCWH genoemde bestuursrechtelijke alternatief diende de doelen van de gemeente niet; de gemeente had zich door tweemaal uitstel te verlenen onverplicht coulant opgesteld; de voorwaarden waren niet eenzijdig opgelegd; en het boetebedrag per dag was bij aanvang beperkt. Daarmee faalde de eerste grief van CCWH, en ook haar vordering tot terugbetaling van de boetes over augustus 2019 tot en met juni 2024.

Canon, btw en rente

De canon over 2026 lag eenvoudiger. De gemeente had op 14 november 2025 € 177.580,67 gefactureerd; CCWH betaalde daarna € 20.000, waardoor € 157.580,67 resteerde. CCWH erkende dat bedrag verschuldigd te zijn. Het hof wees het toe, met wettelijke handelsrente vanaf 5 december 2025.

Opvallend is dat de gemeente erkende enige tijd ten onrechte btw over de dagboetes in rekening te hebben gebracht. Zij verminderde haar vordering daarom met € 33.670,57, de btw over januari tot en met juni 2024. Ter zitting zegde zij toe ook de btw over de boetes van 2023 terug te betalen, vermeerderd met eventueel door CCWH daarover betaalde rente. Op afspraak van partijen nam het hof die verrekening niet in het dictum op.

Bij de renteberekening kwam aan het licht dat de afzonderlijke boetefacturen samen € 260.594,92 bedroegen, terwijl het gevorderde totaal € 226.924,35 was. Het verschil zat in de btw-correctie, die wel op het totaal maar niet op de facturen was verwerkt. Partijen spraken ter zitting af dat de correctie eerst geheel op de boete over juli 2024 en daarna gedeeltelijk op die over augustus 2024 in mindering wordt gebracht. De matiging van € 45.000 verwerkte het hof op de boetes over februari 2025 (geheel) en januari 2025 (gedeeltelijk), omdat de matiging haar grond vindt in de steeds verder gevorderde exploitatie van het hotel. Wettelijke handelsrente loopt nu over de boetes van augustus 2024 tot en met januari 2025, telkens vanaf de eerste dag van de volgende maand.

Proceskosten en uitkomst

De tweede grief van CCWH, tegen haar veroordeling in de proceskosten van de eerste aanleg, slaagde niet. Zij was veroordeeld tot betaling van een aanzienlijk bedrag dat een aanmerkelijk deel van de totale geldvordering van de gemeente vormde, en in eerste aanleg waren onder meer ook een verklaring voor recht, een vordering tot opgave van een hypotheekschuld en een vordering tot doorhaling van een hypotheekrecht toegewezen. Het hof zag geen aanleiding partijen tot bewijslevering toe te laten.

Het hof bekrachtigde het vonnis voor zover het was voorgelegd en veroordeelde CCWH om binnen veertien dagen € 157.580,67 en € 131.855,06 te betalen, beide met wettelijke handelsrente. Dat laatste bedrag is het gevorderde boetebedrag van € 226.924,35 minus de boetes over maart en april 2025 (samen € 50.069,29) en minus de matiging van € 45.000. CCWH betaalt verder de proceskosten in hoger beroep van € 27.245, waarvan € 13.124 griffierecht. De veroordelingen zijn uitvoerbaar bij voorraad. Het arrest is gewezen door mrs. M.J.R. Brons, C.A.H.M. ten Dam en A.J.M. Lauvenberg.

Betekenis voor erfverpachters en ontwikkelaars

Het arrest bevestigt en nuanceert wat de rechtbank in 2024 oordeelde:

• Maatwerkboetes houden stand. Een dagboete die een gemeente in een allonge afspreekt in ruil voor uitstel dat de erfpachter zelf vroeg, wordt niet snel gematigd. Financieringsproblemen, corona en een stilliggende gebiedsontwikkeling vallen onder het ondernemersrisico.
• Afnemende ernst telt mee. Een erfverpachter die de volle boete blijft factureren terwijl het project vrijwel af is en geen concreet belang meer kan noemen, loopt het risico dat de rechter alsnog matigt.
• ‘In gebruik’ is feitelijk. Of een hotel ‘in gebruik’ is, beoordeelde het hof aan de hand van reserveringen, bezetting en feitelijk gebruik, niet aan de hand van een gesloten keuken of een slordig parkeerterrein.
• Procesrecht is streng. Een gedaagde die in eerste aanleg geen tegenvordering instelt, kan dat in hoger beroep niet meer doen.

Bron: Gerechtshof Amsterdam, 7 juli 2026, ECLI:NL:GHAMS:2026:1831 (uitspraken.rechtspraak.nl)

Eerdere uitspraak: Rechtbank Noord-Holland, 10 april 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3620 · Advocaatgegevens: NOvA Advocatenzoeker