De Rechtbank Midden-Nederland heeft op 29 oktober 2026 de omgevingsvergunning in stand gelaten waarmee het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) tien jaar lang 152 mensen mag opvangen op het voormalige marechausseeterrein aan de Amsterdamsestraatweg in Baarn. Het beroep van Stichting Behoud het Borrebos is ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBMNE:2026:7585). De kern van de uitspraak: wie bestaande, legaal aanwezige bebouwing in het landelijk gebied een andere stedelijke functie geeft, valt niet onder het provinciale verstedelijkingsverbod en evenmin onder de bescherming van het Natuurnetwerk Nederland, zolang er niet wordt bijgebouwd en de invloed op de omgeving niet toeneemt.

De zaak in het kort

Het COA vroeg op 21 februari 2025 bij de gemeente Baarn een omgevingsvergunning aan voor een zogeheten buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). Het doel: een opvanglocatie voor 152 personen op het marechausseeterrein, de percelen Amsterdamsestraatweg 13, 15, 17, 21, 23, 25, 27 en 29, voor een periode van tien jaar. Het college van burgemeester en wethouders verleende die vergunning op 17 juni 2025. Omdat het omgevingsplan op deze plek een andere functie toestaat, gaat het om een vergunning om van de planregels af te wijken.

Stichting Behoud het Borrebos maakte bezwaar. De stichting stelt zich volgens de uitspraak ten doel op te komen voor de natuurbelangen op en rond Landgoed Paleis Soestdijk, dat binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN) ligt. Het college handhaafde de vergunning bij de beslissing op bezwaar van 16 december 2025, met een aangevulde motivering. Daarop volgde beroep bij de rechtbank. De zaak werd op 17 september 2026 ter zitting behandeld door een enkelvoudige kamer. Behalve de gemachtigden van de stichting, het college en het COA waren namens het college ook een ecoloog en een medewerker van de provincie Utrecht aanwezig. De gebouweigenaar, die als derde-partij aan de procedure deelnam en in de gepubliceerde uitspraak geanonimiseerd is, verscheen niet.

De rechter, mr. M.W.A. Schimmel, wees het beroep af. De vergunning blijft daarmee in stand en de stichting krijgt griffierecht en proceskosten niet vergoed. Tegen de uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Het juridisch kader: bopa, omgevingsplan en provinciale instructieregels

Onder de Omgevingswet, die sinds 1 januari 2024 geldt, is het bestemmingsplan opgegaan in het omgevingsplan van de gemeente. Op het marechausseeterrein geldt het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’, dat nu deel uitmaakt van het omgevingsplan van Baarn. Volgens artikel 6.1 van dat plan heeft het terrein de bestemming maatschappelijke voorzieningen, met de nadere aanduiding ‘Marechaussee’. Een opvanglocatie past daar niet in.

Artikel 5.1, lid 1, onder a, van de Omgevingswet verbiedt het verrichten van een omgevingsplanactiviteit zonder omgevingsvergunning. Wil een gemeente medewerking verlenen aan een initiatief dat niet in het omgevingsplan past, dan kan dat met een bopa: een vergunning die buiten het plan om afwijkt. Het college mag zo’n vergunning alleen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, het centrale begrip uit de Omgevingswet dat de oude ‘goede ruimtelijke ordening’ heeft vervangen.

Daarbij moet het college rekening houden met instructieregels die hogere overheden aan gemeenten opleggen. Artikel 8.0b, lid 2, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt dat. In deze zaak gaat het om de Provinciale Omgevingsverordening Utrecht. Het marechausseeterrein ligt volgens de rechtbank in NNN-gebied én in de Historische buitenplaatszone van die verordening. Vier bepalingen waren daardoor van belang:

• Artikel 9.3 bevat een verstedelijkingsverbod voor het landelijk gebied: geen nieuwe stedelijke functies en geen uitbreiding van bestaande stedelijke functies, tenzij de verordening iets anders toestaat.
• Artikel 9.9 maakt een uitzondering. Een bestaande stedelijke functie mag een andere stedelijke invulling krijgen, mits de locatie daardoor niet groter wordt, de invloed op de omgeving niet toeneemt, cultuurhistorische en landschappelijke waarden behouden blijven en omliggende agrarische bedrijven niet worden belemmerd.
• Artikel 7.10 biedt een aparte uitzondering voor de Historische buitenplaatszone: kleinschalige verstedelijking die als economische kostendrager bijdraagt aan de instandhouding van die zone, mits zorgvuldig ingepast.
• Artikel 6.3 ten slotte beschermt het NNN. Nieuwe activiteiten die de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk kunnen aantasten, zijn verboden, tenzij er sprake is van een groot openbaar belang en reële alternatieven ontbreken.

Omdat het college bij een bopa beleidsruimte heeft, toetst de bestuursrechter terughoudend. De rechtbank beoordeelt niet zelf of de vergunning tot een evenwichtige toedeling van functies leidt, maar gaat aan de hand van de beroepsgronden na of het besluit rechtmatig is. Daarbij kan wel de vraag aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die de vergunning dient.

Standpunten van partijen

De stichting voerde twee hoofdbezwaren aan. Ten eerste zou de vergunning het verstedelijkingsverbod van artikel 9.3 schenden. Volgens de stichting was op het terrein geen sprake van een bestaande stedelijke functie, zodat de uitzondering van artikel 9.9 niet van toepassing zou zijn. Mocht dat wel zo zijn, dan ontbrak volgens de stichting een integrale afweging. Ook aan de uitzondering voor de Historische buitenplaatszone (artikel 7.10) zou niet zijn voldaan: een opvanglocatie voor 152 personen is in haar ogen niet kleinschalig en er was niet onderbouwd dat de opvang een economische kostendrager is voor het behoud van de buitenplaatszone.

Ten tweede zou de vergunning in strijd zijn met de NNN-instructieregel van artikel 6.3. Ook als de opvang een zwaarwegend maatschappelijk belang dient, had het college volgens de stichting moeten laten zien dat er geen reële alternatieve locaties waren.

Het college stelde daar tegenover dat het terrein al een stedelijke functie had, dat er niet wordt bijgebouwd en dat het nieuwe gebruik minder intensief is dan het voorgaande. Het baseerde zich op een zogeheten GoFlo-rapport van 27 mei 2025, een ‘goede onderbouwing van de effecten op de fysieke leefomgeving’, opgesteld door een in de uitspraak niet met naam genoemd adviesbureau. Daarnaast betoogde het college dat artikel 6.3 hier helemaal niet geldt. Bestaande legale bebouwing, de direct aangrenzende strook grond die legaal ten dienste van die bebouwing is ingericht en bestaande legale verhardingen tellen volgens de verordening niet mee als NNN-oppervlakte. Uit zorgvuldigheid had het college de effecten op het omliggende natuurnetwerk toch onderzocht; volgens het GoFlo-rapport heeft de opvang bij legaal gebruik geen nadelige gevolgen voor dat gebied.

Het oordeel: geen verstedelijking, dus geen verbod

De rechtbank gaat mee met het college. Niet in geschil was dat het terrein in het landelijk gebied ligt. Maar het college heeft volgens de rechter voldoende duidelijk gemotiveerd dat er in de voorgaande situatie al een stedelijke functie was. Daarmee opent artikel 9.9 de weg naar een andere stedelijke invulling, mits aan de voorwaarden wordt voldaan.

Die voorwaarden zijn volgens de rechtbank vervuld. Het college heeft toegelicht dat er geen extra bebouwing bijkomt en dat het nieuwe gebruik minder intensief is. Het autoverkeer neemt af, omdat het alleen nog gaat om personeel, leveranciers en eventuele bezoekers; daarmee daalt ook de geluidsbelasting. De bestaande verlichting wordt vervangen door duurzame, vleermuisvriendelijke verlichting, zodat er per saldo minder licht op het terrein komt dan vroeger. De rechtbank noemt die redenering goed te volgen.

Een belangrijk punt voor de praktijk is wat de rechtbank zegt over de ‘integrale beoordeling’ die artikel 9.9 vraagt. De stichting vond dat daarbij ook naar het cumulatieve effect van andere ontwikkelingen in de omgeving gekeken had moeten worden. De rechtbank verwerpt dat: het gaat om een integrale beoordeling van de ruimtelijke effecten die déze vergunning mogelijk maakt. Effecten van andere projecten liggen in deze procedure niet voor.

Omdat er geen sprake is van verstedelijking, komt de rechtbank niet toe aan artikel 7.10 en de vraag of de opvang kleinschalig is of als kostendrager fungeert. Ten overvloede merkt de rechter op dat hetzelfde geldt voor de ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 5.129g van het Bkl. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak moet bij de ladder eerst worden vastgesteld of een stedelijke ontwikkeling nieuw is. De rechtbank verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2155). Omdat hier een bestaande stedelijke functie zonder uitbreiding wordt omgezet, is de ladder niet van toepassing.

Het oordeel: bestaande bebouwing valt buiten het natuurnetwerk

Ook het tweede bezwaar strandt. De rechtbank is het met het college eens dat artikel 6.3 van de verordening niet van toepassing is, omdat het project uitsluitend gebruikmaakt van reeds bestaande, legale bebouwing en verharding. Die tellen volgens de verordening niet mee als NNN-oppervlakte, zodat er van aantasting van het natuurnetwerk via deze vergunning geen sprake is.

Daarmee hoefde de rechtbank niet te beoordelen of het college alternatieve locaties had moeten onderzoeken. Toch geeft zij ten overvloede haar visie, en die is relevant voor iedereen die met omgevingsvergunningen werkt. Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Als een project op zichzelf ruimtelijk aanvaardbaar is, dwingt het bestaan van alternatieven volgens vaste rechtspraak alleen tot weigering als op voorhand duidelijk is dat een alternatief een gelijkwaardig resultaat oplevert met aanmerkelijk minder bezwaren. De rechtbank verwijst hier naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2058). De stichting had niet aannemelijk gemaakt dat het COA zo’n concreet, beschikbaar en gelijkwaardig alternatief had.

Achtergrond: het marechausseeterrein bij Paleis Soestdijk

Het terrein heeft een voorgeschiedenis die verder reikt dan deze procedure. De NOS meldde op 20 november 2024 dat het COA asielzoekers zou gaan opvangen in de oude marechausseekazerne in het Borrebos bij Paleis Soestdijk. Het ging volgens de NOS om een meerjarige overeenkomst: het COA huurt het terrein en kreeg daarbij een optie om het later te kopen. Volgens de NOS bleef de benodigde verbouwing binnen de contouren van de bestaande bebouwing. Dat sluit aan bij wat de rechtbank nu vaststelt: geen extra bebouwing, alleen een functiewijziging.

Dezelfde NOS-publicatie beschreef dat de Raad van State begin 2024 het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van het landgoed Soestdijk had vernietigd en dat een plan voor 98 luxe appartementen bij het paleis, inclusief de daarvoor benodigde bomenkap, was afgeblazen.

De uitspraak zelf noemt de eigenaar van de gebouwen niet; die is als derde-partij geanonimiseerd.

Betekenis voor eigenaren, beleggers en ontwikkelaars

De uitspraak is een eerste-aanlegoordeel en kan nog in hoger beroep worden bestreden. Toch laat zij goed zien hoe rechters onder de Omgevingswet omgaan met herbestemming van bestaand vastgoed in het buitengebied. Een paar lessen springen eruit.

Bestaand gebruik is een troef. Voor eigenaren van voormalige kazernes, kloosters, zorgcomplexen, kantoorvilla’s en andere gebouwen in het landelijk gebied is de vaststelling dat er al een ‘stedelijke functie’ was cruciaal. Is dat goed onderbouwd, dan kan een andere stedelijke invulling via de uitzonderingsroute van de provinciale verordening, zonder dat het verstedelijkingsverbod of de ladder voor duurzame verstedelijking in de weg staat. De rechtbank stelt de ladder uitdrukkelijk buiten toepassing omdat er geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is.

Niet bijbouwen en minder intensief gebruiken. Het college won de zaak vooral op de feitelijke onderbouwing: geen extra bebouwing, minder verkeer, minder geluid, minder en vleermuisvriendelijke verlichting. Wie een transformatie voorbereidt, doet er goed aan die effecten vooraf met een gedegen rapport vast te leggen, zoals hier met het GoFlo-rapport is gebeurd. Een vergelijking tussen het oude en het nieuwe gebruik is daarbij het uitgangspunt.

Natuurnetwerk is geen automatische blokkade. Ligt een gebouw in NNN-gebied, dan is dat volgens deze uitspraak niet per definitie een probleem. Bestaande legale bebouwing, de direct daarbij horende strook grond en legale verhardingen vallen in de Utrechtse verordening buiten de NNN-oppervlakte. Het loont dus om precies na te gaan wat legaal aanwezig is: vergunningen, oude bouwtekeningen en luchtfoto’s kunnen bepalend zijn.

Alternatievenonderzoek blijft beperkt. De bevestiging dat een college beslist op de aanvraag zoals die is ingediend, en dat alternatieven alleen tellen als ze concreet, beschikbaar en gelijkwaardig zijn met aanmerkelijk minder bezwaren, geeft initiatiefnemers houvast. Voor tegenstanders betekent het dat zij een concreet alternatief moeten aandragen; een algemene stelling dat er elders ook plek zou zijn, volstaat niet.

Cumulatie hoort niet in elke procedure. De rechtbank beperkt de integrale beoordeling tot de effecten van het aangevraagde project. Dat is relevant in gebieden waar meerdere ontwikkelingen tegelijk spelen, zoals rond grote landgoederen. Wie cumulatieve effecten aan de orde wil stellen, moet daarvoor kijken naar de procedures over die andere projecten.

Praktische tips

• Voor eigenaren en beleggers in het buitengebied: breng de planologische en feitelijke geschiedenis van het object in kaart voordat u een nieuwe functie zoekt. De vraag of er al een stedelijke functie was, is vaak doorslaggevend.
• Voor initiatiefnemers: laat een onderbouwing van de effecten op de fysieke leefomgeving opstellen die oud en nieuw gebruik vergelijkt op verkeer, geluid, licht en natuur, en betrek de provincie tijdig bij de toetsing aan de verordening.
• Voor gemeenten: motiveer in de vergunning en de beslissing op bezwaar expliciet waarom aan elk van de voorwaarden van de provinciale uitzonderingsregel is voldaan. In deze zaak vulde het college de motivering in de beslissing op bezwaar aan; die motivering hield bij de rechter stand.
• Voor belangenorganisaties: een beroep op alternatieve locaties maakt alleen kans met een concreet, beschikbaar en gelijkwaardig alternatief.

Hoe nu verder?

Partijen hebben zes weken na verzending van de uitspraak om hoger beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een partij die die procedure niet kan afwachten, kan de voorzieningenrechter van de Afdeling om een voorlopige voorziening vragen. Of de stichting dat doet, is niet bekend. Zolang de vergunning niet wordt vernietigd, mag het COA het terrein op grond van deze vergunning voor de vergunde periode van tien jaar als opvanglocatie gebruiken. Eerder oordeelde een kantonrechter al over opvang van statushouders door het COA in een hotel, toen vanuit het huurrecht.

Bron: Rechtspraak.nl – ECLI:NL:RBMNE:2026:7585 · Extra bron: NOS – Geen grootscheepse woningbouw, wel een azc op het terrein van Paleis Soestdijk (20-11-2024)