Eiser / appellant: Gemeente Amsterdam (appellante, tevens incidenteel geïntimeerde) · Wederpartij: [geïntimeerde] (erfpachter, natuurlijk persoon)
Instantie: Gerechtshof Amsterdam · Datum: 18 maart 2025 · ECLI: ECLI:NL:GHAMS:2025:672
Advocaat appellant: mr. I.M.C.A. Reinders Folmer (Reinders Folmer, Amsterdam) · Advocaat wederpartij: mr. J.H. Tonino (&Tonino, Amsterdam)
Deelgebied: Erfpacht

De gemeente Amsterdam mocht als grondeigenaar weigeren om de erfpachtbestemming van een leegstaand kantoorpand te wijzigen in ‘studentenhotel’. De reden was dat de erfpachter niet door de integriteitstoets van de gemeente kwam. Dat heeft het gerechtshof Amsterdam op 18 maart 2025 beslist. Het hof vernietigde een vonnis van de rechtbank Amsterdam, die de weigering deels onrechtmatig had geoordeeld, en wees alle vorderingen van de erfpachter af. Het arrest laat zien hoeveel ruimte een gemeente als erfverpachter heeft om eigen integriteitsbeleid toe te passen, ook als er al een omgevingsvergunning ligt en ook als de Wet bibob niet is gebruikt. Voor beleggers en ontwikkelaars die kantoren op erfpachtgrond willen herbestemmen, is dat een belangrijk signaal.

De feiten: van leeg kantoor naar studentenhotel

De erfpachter kocht in 2008 van een derde een recht van erfpacht op een perceel met een leegstaand kantoorpand. Het perceel ligt niet in Amsterdam zelf maar in een andere gemeente. De grond is wel eigendom van de gemeente Amsterdam, die het perceel in erfpacht heeft uitgegeven. Volgens de kadastrale omschrijving in het arrest is het perceel zeven are en drieënvijftig centiare groot.

De erfpachter wilde het kantoor ombouwen tot studentenhotel. De gemeente waarin het pand ligt, verleende daarvoor op 29 maart 2016 een omgevingsvergunning. Na bezwaar volgde op 25 juni 2019 een beslissing op bezwaar met extra voorwaarden. Een daarvan was dat de gemeente Amsterdam als grondeigenaar moest instemmen met een wijziging van de bestemming in de erfpachtovereenkomst. De erfpachter vroeg Amsterdam daarom om die wijziging.

Amsterdam toetste het verzoek aan haar Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten 2015 (BIO). Volgens die beleidsregel mag de gemeente afzien van een overeenkomst, ook een vastgoedtransactie, als er een integriteitsrisico is. Dat geldt bijvoorbeeld bij een ‘ernstige fout in de uitoefening van het beroep’ of bij het niet betalen van belastingen. Ook gedragingen van gelieerde partijen mogen meewegen. De gemeente moet altijd het risico afwegen tegen de maatregel. Daarbij spelen onder meer de ernst, het aantal kwesties, de verstreken tijd en de maatregelen die de betrokkene heeft genomen om herhaling te voorkomen een rol.

Op een integriteitsformulier van oktober 2019 meldde de erfpachter zelf een vergrijpboete van de Belastingdienst, een handhavingsbesluit en een externe financier voor € 2,5 miljoen. In een gesprek op 16 december 2019 kwamen die punten aan de orde. Namens de erfpachter werd toen ook gezegd dat financiering via Nederlandse banken niet mogelijk was vanwege eerdere schulden en een strengere toetsing. Op 30 maart 2020 liet de gemeente weten dat zij van plan was het verzoek te weigeren. Het definitieve besluit volgde op 29 september 2020.

De gronden van de weigering

De gemeente baseerde haar weigering op vier gronden en een aanvullend financieringsbezwaar. Het arrest noemt de volgende feiten:

• Btw-kwestie. Over 2013 tot en met 2016 kreeg de erfpachter een naheffingsaanslag omzetbelasting van € 73.460 en een vergrijpboete wegens grove schuld van € 15.000. Hij legde dat vast in een vaststellingsovereenkomst met de Belastingdienst van 10 december 2018 en zag af van bezwaar en beroep.
• Dwangsom voor het pand zelf. De gemeente waar het pand staat, legde in mei 2017 een last onder dwangsom op wegens overtreding van de Woningwet en het Bouwbesluit. Er waren kapotte hekken en los afval, en daklozen gebruikten het leegstaande pand als slaapplaats. Omdat de overtredingen tien keer werden vastgesteld, werd het maximum van € 50.000 ingevorderd. De erfpachter heeft dat betaald.
• Overtredingen van de Huisvestingswet. Bij een controle in februari 2020 van een complex met meer dan twintig appartementen, dat een vennootschap van de erfpachter beheerde, werden onder meer onttrekking aan de woningvoorraad door kortdurende verhuur en omzetting zonder vergunning vastgesteld. Volgens het besluit van de gemeente ging het in totaal om € 44.750 aan boetes.
• Verhuur aan mensen zonder verblijfsvergunning. Volgens de gemeente bleek uit verklaringen van bewoners dat woningen in dat complex werden verhuurd aan mensen die zonder geldige verblijfstitel in Nederland verbleven.
• Onduidelijke financiering. De erfpachter had geen duidelijk inzicht gegeven in de financiering van de verbouwing. Daardoor kon de gemeente die financiering ook niet op integriteit toetsen.

Een deel van de Huisvestingswetzaken liep later anders af. Van de tien voorgenomen boetes werden er drie opgelegd. De bestuursrechter van de rechtbank Amsterdam vernietigde er op 5 juli 2022 twee, omdat niet de erfpachter maar zijn vennootschap de overtreder was. De derde boete trok de gemeente in november 2023 in, na een uitspraak van de Raad van State over functioneel daderschap (ECLI:NL:RVS:2023:2071). Tijdens de procedure verkocht de erfpachter zijn erfpachtrecht aan een derde.

De rechtbank: weigering deels onrechtmatig

De erfpachter vorderde bij de rechtbank Amsterdam onder meer een verklaring voor recht dat de gemeente de bestemmingswijziging ten onrechte had geweigerd, en schadevergoeding, op te maken bij staat. De rechtbank gaf hem in een vonnis van 30 november 2022 deels gelijk. Volgens de rechtbank kon de btw-kwestie de weigering niet dragen, omdat uit grove schuld geen gebrek aan integriteit volgt, de erfpachter maatregelen had genomen en de kwestie oud was. Ook de dwangsom kon niet meewegen: dat daklozen het pand binnendrongen, maakt iemand niet onbetrouwbaar. De Huisvestingswetzaken gingen over zijn bedrijven en waren onvoldoende gemotiveerd. Voor verhuur aan mensen zonder verblijfsvergunning ontbraken concrete aanwijzingen. Over de financiering oordeelde de rechtbank dat de gemeente haar besluit had moeten aanhouden om de erfpachter de kans te geven die alsnog toe te lichten. Door direct te weigeren handelde de gemeente volgens de rechtbank onrechtmatig. De gemeente ging in hoger beroep. De erfpachter stelde incidenteel hoger beroep in tegen de BIO zelf.

Het hof: integriteitsbeleid mag, en de feiten dragen het besluit

Het hof stelt voorop dat de gemeente als private partij contractsvrijheid heeft. Op grond van artikel 3:14 BW is zij daarbij wel gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en de bestaande erfpachtverhouding wordt beheerst door de redelijkheid en billijkheid. Het past daarbij dat de gemeente haar eigen beleid volgt. De erfpachter moet aantonen dat de weigering in strijd was met die beginselen of met de redelijkheid en billijkheid.

Geen doorkruising van de Wet bibob. De erfpachter vond dat de gemeente met de BIO de Wet bibob omzeilde en informatie misbruikte die zij alleen als overheid kon krijgen. Het hof gaat daar niet in mee. Een overheid kan op grond van de Wet bibob advies vragen bij een vastgoedtransactie, maar dat is een bevoegdheid en geen verplichting. Uit de wet volgt niet dat een gemeente alleen op de bibob-criteria een overeenkomst mag weigeren. Strengere eigen criteria zijn dus toegestaan. Dat de gemeente stelselmatig gegevens bij de Belastingdienst opvroeg, is niet gebleken: de gegevens over de boete had de erfpachter zelf verstrekt. Er is ook geen regel die verbiedt om bevindingen uit een handhavingsactie te gebruiken bij de integriteitstoets van een contractspartij.

Het Standplaats-arrest helpt de erfpachter niet. De erfpachter beriep zich op het Standplaats-arrest van de Hoge Raad van 5 juni 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BH7845). Daarin ging het om de vraag of een gemeente als eigenaar privaatrechtelijke toestemming mag weigeren voor het gebruik van een publiekrechtelijke vergunning. Volgens het hof is deze zaak niet vergelijkbaar. Er was geen bibob-onderzoek door de vergunningverlenende gemeente, en die gemeente is ook niet bewust voorbijgegaan aan de integriteitsbezwaren van Amsterdam.

De feiten mochten meewegen. Daarna bespreekt het hof elke weigeringsgrond. De vergrijpboete wijst op minstens grove schuld en op het niet tijdig betalen van belasting. Dat is precies een grond die de BIO noemt. Gezien het bedrag en de periode van vier jaar ging het niet om een beperkt belang, en een kwestie die eind 2018 werd afgedaan, is in 2020 geen ver verleden. De dwangsommen kwamen voort uit onherroepelijke handhavingsbesluiten. Het was de verantwoordelijkheid van de erfpachter om gevaarlijke situaties te voorkomen, en hij is maandenlang nalatig gebleven. De Huisvestingswetzaken mochten meewegen via de bepaling over gelieerde partijen: de erfpachter hield indirect alle aandelen in de beheervennootschap, die op zijn woonadres was gevestigd. Het hof laat wel de zeven voorgenomen boetes buiten beschouwing die nooit zijn opgelegd. Uit de verklaringen van bewoners bleek volgens het hof voldoende dat zij geen geldige verblijfsstatus hadden en dat de erfpachter en zijn vennootschap bij de huur betrokken waren. Over de financiering stelt het hof vast dat de gemeente in maart 2020 een indicatieve grondprijs had gegeven en dat de erfpachter ook daarna geen inzicht in de financiering gaf. Dat komt voor zijn rekening.

Evenredigheid. Alles samen laat volgens het hof een patroon zien van het niet of onvoldoende naleven van regels die gelden voor de onderneming van de erfpachter. De gemeente mocht dat zien als een ernstige fout in de uitoefening van het beroep. Het belang van de erfpachter bij het studentenhotel weegt daar niet tegenop. Hij wist of kon weten dat hij voor een bestemmingswijziging afhankelijk was van de gemeente en dat de gemeente daarbij zijn integriteit en die van zijn financiers zou toetsen. Bovendien kon hij het erfpachtrecht verkopen in de staat waarin hij het had gekocht, en dat heeft hij ook gedaan. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel of met de redelijkheid en billijkheid is geen sprake. Motiveringsgebreken in het oorspronkelijke besluit mocht de gemeente in de procedure herstellen. De erfpachter moet de proceskosten in beide instanties betalen.

Juridisch kader en vergelijkbare rechtspraak

Erfpacht is in Boek 5 BW geregeld. Volgens artikel 5:89 BW heeft de erfpachter hetzelfde genot als een eigenaar, voor zover de akte van vestiging niets anders bepaalt. Erfpachtakten bevatten bijna altijd een bestemmingsbepaling. Wie het gebruik wil veranderen, heeft dus naast een omgevingsvergunning ook privaatrechtelijke toestemming van de erfverpachter nodig. Bij overheden als erfverpachter speelt bovendien artikel 3:14 BW: een privaatrechtelijke bevoegdheid mag niet worden gebruikt in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Volgens de doorkruisingsleer mag een overheid geen privaatrechtelijke weg kiezen als dat een publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist.

Het hof Amsterdam volgde enkele maanden eerder al een vergelijkbare lijn. Op 17 december 2024 (ECLI:NL:GHAMS:2024:3485) oordeelde het hof dat de gemeente Amsterdam privaatrechtelijke toestemming mocht weigeren om een zelfbouwwoning op erfpachtgrond te splitsen in drie woningen. Dat gold ook nu de publiekrechtelijke vergunningen al waren verleend. Volgens het hof was er geen onaanvaardbare doorkruising, omdat de gemeente belangen beschermde die in de vergunningen niet waren meegewogen, zoals de belangen van mede-erfpachters en het kleinschalige karakter van het project. Ook in die zaak verwees de erfpachter tevergeefs naar het Standplaats-arrest.

Het arrest past bovendien in een reeks erfpachtzaken over het beleid van de hoofdstad. In juli 2024 deed het hof Amsterdam uitspraak in meerdere zaken van erfpachters die bezwaar hadden tegen de voorwaarden voor de overstap van voortdurende naar eeuwigdurende erfpacht (onder meer ECLI:NL:GHAMS:2024:1898 en ECLI:NL:GHAMS:2024:1901). Daarin draaide het om de vraag of de gemeente van haar eigen beleid had moeten afwijken. Steeds komt dezelfde vraag terug: hoe ver reikt de contractsvrijheid van een gemeente die ook overheid is?

Betekenis voor beleggers, ontwikkelaars en erfpachters

Het herbestemmen van leegstaande kantoren, bijvoorbeeld naar hotel, studentenhuisvesting of woningen, staat al jaren op de agenda van beleggers en gemeenten. Bij erfpachtgrond is de erfverpachter een tweede poortwachter naast de vergunningverlener. Dit arrest bevestigt dat een gemeente in die rol een eigen integriteitstoets mag uitvoeren die strenger is dan de Wet bibob. Daarbij mag zij ook gedragingen van gelieerde vennootschappen en van financiers meewegen. Een omgevingsvergunning geeft dus geen garantie dat de erfpachtbestemming kan worden gewijzigd.

Voor kopers van erfpachtrechten is de overweging over voorzienbaarheid belangrijk. Het hof rekent het de erfpachter aan dat hij bij de aankoop wist of kon weten dat hij voor elke bestemmingswijziging van de gemeente afhankelijk zou zijn. Wie een erfpachtrecht koopt met het oog op herontwikkeling, neemt dat risico zelf, en de verkoopmogelijkheid telt mee als mogelijkheid om schade te beperken. Voor financiers betekent het dat zij bij een bestemmingswijziging zelf ook onder de loep kunnen komen.

Praktische tips

• Doe vooraf een due diligence op de erfpachtvoorwaarden. Controleer welke bestemming in de akte staat en welk beleid de erfverpachter hanteert voor bestemmingswijzigingen en integriteitstoetsing, voordat u een erfpachtrecht koopt voor herontwikkeling.
• Regel vergunning en erfpachttoestemming tegelijk. Een omgevingsvergunning geeft geen recht op privaatrechtelijke toestemming. Neem de erfpachtwijziging vanaf het begin mee in de planning en de financiële haalbaarheid.
• Zorg voor een transparante financieringsstructuur. Wie geen inzicht geeft in de financiering, ook nadat er een indicatieve grondprijs is, loopt het risico dat de gemeente alleen al daarom weigert.
• Houd het eigen dossier op orde. Fiscale boetes, dwangsommen en handhavingsbesluiten tegen de erfpachter of gelieerde vennootschappen kunnen jaren later nog meewegen. Maatregelen tegen herhaling tellen mee, maar maken eerdere overtredingen niet ongedaan.
• Beheer leegstaand vastgoed actief. Leegstand met krakers of daklozen kan via een last onder dwangsom later een integriteitsprobleem worden. Zorg voor goede beveiliging en houd vast welke maatregelen u neemt.
• Reageer inhoudelijk op een voornemen tot weigering. De erfpachter verloor mede omdat hij stellingen van de gemeente niet gemotiveerd betwistte. Wie het niet eens is met de feiten, moet dat in de zienswijze en in de procedure concreet onderbouwen.

Wat volgt

Met dit arrest is de schadeclaim van de erfpachter in hoger beroep van tafel. Of de erfpachter nog in cassatie gaat, is nu niet bekend. Voor de markt is vooral van belang dat de lijn van het hof Amsterdam over privaatrechtelijke toestemming bij erfpacht steeds duidelijker wordt: de gemeente mag eigen belangen en eigen integriteitseisen hanteren, zolang zij haar beleid volgt, de feiten zorgvuldig vaststelt en een evenredige afweging maakt. Ontwikkelaars en beleggers die kantoren op gemeentelijke erfpachtgrond willen transformeren, doen er goed aan de integriteitstoets van de erfverpachter als vast onderdeel van hun voorbereiding te zien.

Lees ook: Hoge Raad: erfpachtcanon tijdens faillissement erfpachter is geen boedelschuld · Hof: winkel ‘op afspraak’ schendt exploitatieplicht niet zonder afgesproken openingstijden

Bron: Gerechtshof Amsterdam, 18 maart 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:672 (rechtspraak.nl) · Extra bronnen: Gerechtshof Amsterdam, ECLI:NL:GHAMS:2024:3485 · Hoge Raad, ECLI:NL:HR:2009:BH7845 (Standplaats) · Raad van State, ECLI:NL:RVS:2023:2071